為什麼罷免這麼難?──情人節前的臺灣罷免小史
作者:黃守達(臺灣大學法律學系碩士班)

小時候,有選過班長嗎?對大多數人來說,這樣的經驗應該並不陌生,雖然很少人搞得懂班長到底是選來幹嘛,但「選班長」與「被選班長」無疑是臺灣社會最最基層的民主實驗與教育。

只是,選舉班長的經驗或許所在多有,那罷免班長呢?

仔細想想,選舉與罷免總是相提並論,但臺灣社會的認識與實踐,卻是極度的不對稱。

這其實也不意外。綜觀人類歷史,當然是先有選舉權,才有罷免權。而在一個成熟的公民社會,定期的選舉本來就足以應付大多數的問題。就像左手一樣,罷免只是輔助。

可惜,姑且不論這座島嶼的公民社會成不成熟,至少「民主失靈」現象是貨真價實。從 2013 年的「憲法 133 運動」,到 2014 年的「割闌尾計畫」,以至於 2015 年即將到來的罷免投票,都突顯了「罷免」在當代臺灣的重要與必要。

只要稍稍回顧歷史,不難發現,在此之前罷免成功者是少之又少。但少歸少,在 1979 年前還是有的,而且投票率還不低。舉陳秋香為例,那是 1979 年 7 月遭到罷免的高雄縣內門鄉的鄉民代表──參加投票者有 1990 人,投票率 53.82%,同意罷免有 1834 票,不同意有 86 票,罷免率高達 92.16%!根據當時的新聞報導,被罷免的原因在於:「當選鄉民代表後,未為選民謀福利,亦不促進地方團結,並拒絕審查該鄉六十九年度地方預算。」

很可惜,從此之後,罷免成功者幾乎成為絕響。為什麼呢?這當然攸關罷免的制度設計。《中華民國憲法》雖然賦予人民罷免公職的權利,但空有權利沒有用,還需要法規的充實。在這裡,1980 年就會是個重要分野。

1980 年以前,中央與地方公職人員的選舉罷免,各自適用不同的法規。總統、國大代表、立法委員、監察委員,都有專屬的選罷法。省議員、直轄市議員根據行政院頒訂的選罷規程;縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、村里長,則根據省政府頒訂的選罷規程。1980 年《公職人員選舉罷免法》制定公布,開始整合原本複雜紛亂的規定;最晚在 1983 年,幾乎所有公職人員的選舉罷免,都已經納入了這套選罷法之中。

整合歸整合,罷免投票未必變得比較容易。1953 年 9 月,臺北市議會通過了市政府提出的「公共汽車加價案」,由於公共汽車向來飽受管理無方效率不彰之譏,票價提高消息一出,輿論為之沸騰,還出現罷免市議員的呼聲。當時就有論者指出,罷免門檻比起選舉門檻,限制過嚴,妨礙了人民權利的行使。

再就「臺灣各縣市議會議員選舉罷免規程」以論事議員以得票比較多數者為當選,而其第三十條、第三十五條規定,罷免原選區三分之一以上公民之投票,投票結果同意罷免案達投票總額過半數時多數始為通過,否則為否決。如此當選資格與罷免資格顯不相稱;前者僅須比較多數而後者限制過嚴。

這種「選舉相對多數決.罷免絕對多數決」的問題,不只存在於議員,也存在於立委。即使兩者適用不同的法規,但法規內容卻大同小異。1980 年的《公職人員選舉罷免法》,雖然曾經將罷免改為「相對多數決」,但只維持了十四年,1994 年又修回「絕對多數決」,然後一路持續至今。也難怪早在半個多世紀之前,就被人質疑限制過嚴。

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罷免案提出與成立的門檻就又是另外一個故事了。從 1947 年開始,立委的罷免案只需要「原選舉區投票總數」的 10% 簽署即可提出。議員的罷免,在 1950 年只需要「原選區公民」的 10% 簽署即可提出;在 1959 年,則改為「原選區公民」的 1% 提議 9% 連署後提出;在 1963 年,更改為「原選區公民」的 1% 提議 5% 連署後提出。本來愈改愈鬆的趨勢,到了 1980 年《公職人員選舉罷免法》卻就此止住。

實施《公職人員選舉罷免法》以後,無論是立委還是議員,必須要得到「原選舉區應選出之名額除該選舉區選舉人總數」的 5% 才夠提出罷免案,並且要得到「原選舉區應選出之名額除該選舉區選舉人總數」的 15% 以上連署才能夠成立罷免案。

至此為止,所謂「罷免三階段」(提出、成立、投票)才正式成形。往後,門檻還有愈修愈高的傾向。到了 2014 年,提出罷免案的門檻,已經提高為「原選舉區選舉人總數」的 2%;成立罷免案的門檻,則提高為「原選舉區選舉人總數」的 13%。

這樣的回顧有什麼意義呢?

要說有什麼啟示或許太過,但至少可以帶來些反省!首先,罷免案提出與成立的門檻並非一成不變。其次,這樣的變化未必是「與時俱進」,1980 年前是愈改愈鬆,1980 後卻是愈修愈高。再者,儘管罷免投票大多數的時間都採「絕對多數決」,但至少在 1980 年到 1994 年間一度改採「相對多數決」,而且也維持了小段時間。最後,就算門檻很高,也還是存在著罷免成功的可能,1979 年的案例就是典型的例子。

歷史告訴我們,制度設計並非一成不變;歷史也告訴我們,就算再怎麼艱困,台灣社會也從來沒有放棄抵抗的嘗試。更重要的是,我們還沒有錯過寫下歷史的機會。