「少數服從多數」的常理為什麼碰到「憲法」就轉彎?
作者:黃脩閔

公投有 765 萬民意,為什麼要被 15 個大法官的解釋拘束?

2017 年 5 月 24 日,司法院公布《釋字第 748 號解釋》,大法官認定《民法》未讓同性別二人得以成立親密性和排他性的永久結合關係,已違反憲法平等權與婚姻自由,但因為憲法內文沒有提到保障婚姻自由的方式,保留了立法與民意討論的空間。反對團體提出「司法已死」、「訴請監察委員彈劾大法官」,也提及「要發動全民公投」。

司法院釋字第748號解釋記者會

此戰火延伸到隔年的 11 月 24 日的九合一大選,因公投法修正案,下修提案與通過門檻,出現了共十案的公投題目。同性婚姻的相關公投案裡,同婚入民法[1]、同志教育[2]等都沒能通過,唯一通過的是同婚專法案[3]。依照公投的結果,政府選擇以「專法」保障同志婚姻。因此,去年的 5 月 17 日,立法院三讀通過《司法院釋字第七四八號解釋施行法》,此專法再次引發社會討論。

有些人認為,公投結果已象徵全民民意仍不接受同性婚姻,「公投有 765 萬民意,為什麼要被 15 個大法官所作的解釋拘束?」、「大法官大於民意、下架違民意總統」;另一派人則認為專法已經是折衷了公投與釋憲的結果。從中我們可以發現,公投所展現的全民意志 vs 立法機關的政策方向 vs 司法院大法官釋憲效力,三者間似乎產生了矛盾與衝突。

要瞭解這個衝突的本質,就得從憲法本質與釋憲正當性、公投本身的目的來看,而這也是最核心的問題:當司法面臨抗多數決困境時,我們如何去理解司法端、立法端及全民公投三者的關係?

憲法/釋憲的意義

憲法是為了限制國家權力、保障人民權利,作為一個根本性的原則所存在,也是國家在施政時的最基本、不能逾越的界線。因此憲法的變動需要極高的民意基礎要求,若要修改憲法,需要透過國會與人民投票的加重多數決[4]才能變動,且針對重要的本質內容等,像是元首如何產生、政府部門的權力分立、主權屬於國民等,則不容許改變,學理上稱為「修憲有界限論」。

然而,隨著時代的變化,當初制定的憲法,可能對於現代社會發生的新現象、新進展,並沒有相對應的明確規範,因此,當代人如果認為法律有違憲疑慮時,可以按照規定提起釋憲,透過解釋憲法的途徑來確保憲法的與時俱進。

以同性婚姻釋憲案為例,在《民法》婚姻章制定的 1930 年時,當時的人對婚姻的想像還停留在「一夫一妻」、「一男一女」,因此並未保障同性別二人結婚之權利。而隨著時代演進,現代人對於性別、婚姻的想像更為多元化,不再局限於性別,而是相愛的兩人決定共渡餘生。為了確保憲法的平等權與婚姻自由能被實質保障,有必要根本性的、也就是—─透過「釋憲」來重新檢討以特定性傾向作為婚姻成立條件的正當性。

現代人對於性別、婚姻的想像更為多元化,不再局限於性別(Source: Toomore Chiang, via flickr)

公投法的效力

《憲法》自制定以來就規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」但其中的創制與複決權,則是等到 2004 年《公民投票法》實施後,人民才得以藉由公投來表現民意,實踐直接民主。然而,依照《公民投票法》,可以透過全國性公民投票來表決的事項,包括複決「法律」、創制「立法原則」跟創制複決「重大政策」,這些事項的法律位階為「法律、命令」,自然無法撼動位階最高的《憲法》,而大法官的憲法解釋有拘束全國各機關跟人民的效力,也因此實際結果來說,公投案的效力無法撼動釋憲結果。

《憲法》自制定以來就規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」(Source: 劉耘桑)

回到同性婚姻案上,也就代表公投結果即使真的像部分人的解讀,顯示的是不同意同性婚姻者為多數,但政府施政仍不能違背《釋字第 748 號解釋》。這種結果,不免引人提出質疑:難道公投只是投爽的嗎?公投是一場大型民調嗎?諸如此類的疑問在公投案結束後,層出不窮。

公投、法律、多數人 vs 憲法、大法官

曾任幸福盟公民行動總召、安定力量聯盟秘書長,也是公投案第 10 案提案人的游信義,於通過公投案第 10 案及 12 案後,在臉書發布「公投是國民主權最高展現,位階高於憲法」的言論,他認為直接民主效力應高於代議民主、優先憲法,引發各界討論。

從一般人直接的想法來看,其實不難想像為何會有如此疑問。公投具有的全臺 765 萬人的民意,與司法院裡區區 15 位大法官釋憲結果相比,竟然還是只能以釋憲結果為準,在民意數量的基礎上就已站不住腳。再者,司法院的大法官們並非人民直接民選的機構,而是政府任命的部門,但大法官的決定卻有最高效力,司法的違憲審查也可以制衡行政與立法部門。人民若想推翻法院的司法違憲審查結果,卻只能透過相當複雜與困難的修憲程序。相形之下,一般人不免會產生「透過投票能真正決定什麼?」的困惑。

回過頭來看,既然大法官並非直接由人民直接選舉產生,為什麼這 15 位大法官所作出的違憲審查決定,可以推翻法律(宣告失效)呢?這些法律可是人民選舉出的立法委員,依三讀程序制訂出來的,具有充分的民主正當性,為什麼大法官開會決議,就可以推翻這種具有直接民主正當性的立法權決定(法律)?

司法對抗多數決的正當性

為什麼我們走向一個讓大法官有權力對抗民意的「違憲審查」制度呢?為什麼少數大法官就可以對抗多數民意的決定呢?

要回答這些問題,必須先從法學上著名的司法者「抗多數決困境」(counter-majoritarian difficulty)正當性理論下手。在學理上,司法對抗多數民主的正當性被稱為「違憲審查正當化」,支持的理論主要有二種。一種理論認為,司法與人民並非對抗關係,而是與一般民眾相比,長期鑽研法律的司法人員更能發現與詮釋憲法價值的能力,而民主的選舉會有政治團體的壓力與選民考量。因此為了維護長期的憲法原則與價值、制衡短期民主政治的濫用可能,此時對抗多數民主成了目標。

另一種理論則是強調,代議民主政治中,各族群的平等參政權十分重要,需要特別保護「弱勢群體」、「少數族群」的參政權,而司法人員正是所有權力部門中,最適合保護的角色。相對於一般政務官,司法人員不需要承擔選舉、選民的壓力,在政治系統裡應具有局外人特性,不需要特別討好多數人,因此得以代表弱勢、或為少數的族群發聲,進而確保政治過程之公平與開放。

長期鑽研法律的司法人員更能發現與詮釋憲法價值的能力(Source: 劉耘桑)

釋憲、立法過程與公投的互補

同性婚姻的議題,在臺灣社會中已討論了不只十年。

從 2006 年蕭美琴委員提出《同性婚姻法》、到 2013 年由伴侶盟研議、鄭麗君委員等提出的《婚姻平權草案》、至 2016 年尤美女委員及時代力量黨團等跨黨派委員提出《婚姻平權法案》,卻始終無法進入協商法案與逐條討論的環節。

直到 2017 年,大法官作出《釋字第 748 號解釋》才有所定論,但隨即陷入公投民意結果與《憲法》孰輕孰重的爭議。

如今,同婚專法已通過,備受爭議的公投法也正在持續修正,2019 年 6 月 17 日的公投法修正後,公投將確定與大選脫鉤,也將延長公投預告期,落實溝通、討論與思辨議題,使民主成長茁壯。

關於公投效力、與憲法位階關聯,這些法律觀念該如何傳達給人民?首先,必須意識到法律與社會大眾的距離。根據司法院編印的《一般民眾對司法認知調查報告》,民眾對大法官具有解釋憲法的功能之知曉程度、對於大法官具有解釋憲法的功能,自 2017 年至 2019 年,知曉程度在 63.1%-69.7%之間。放眼未來,繼續加強民眾對司法院釋憲的認知,仍是法律機關努力的目標。

民眾對大法官具有專責解釋憲法與統一解釋法律及命令的功能之知曉程度
(左圖為 2017 年,中圖為 2018 年,右圖為 2019 年)
延伸閱讀:萬年國會、同性婚姻都是他們說了算──守護民主人權七十年的憲法與大法官

[1] 第 14 案「您是否同意,以民法婚姻章保障同性別二人建立婚姻關係」,本案未通過;第 10 案「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合」,則通過。

[2] 第 15 案「您是否同意,以『性別平等教育法』明定在國民教育各階段內實施性別平等教育,且內容應涵蓋情感教育、性教育、同志教育等課程」,本案未通過;第 11 案「你是否同意在國民教育階段內(國中及國小),教育部及各級學校不應對學生實施性別平等教育法施行細則所定之同志教育?」,則通過。

[3] 第 12 案「你是否同意以民法婚姻規定以外之其他形式來保障同性別二人經營永久共同生活的權益」,本案通過。

[4] 加重多數決,也稱特別多數決,指的是設定一個特別的比例作為通過標準。(如 2/3、3/4),本文提及的修憲程序即為一例。依據憲法增修條文第 12 條,修憲須經 1/4 立法委員提議、3/4 出席、出席委員之 3/4 決議,提出修正案;再經公告半年,人民有效同意票超過選舉人總額半數,始通過。

首頁圖來源:Sai Mr., via flickr

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