古代中國地震了怎麼辦?看清朝政府的「荒政」措施

「頻繁嚴重的災害」似乎是傳統中國的家常便飯。

不管政權如何更迭,水、蟲、火、乾旱、地震,種種災害幾乎沒有間斷地發生,而這些破壞從屋瓦傾毀、農業受損、人民流離失所甚至是生命財產受到威脅,幾乎遍及人類社會的各個層面。政府如何面對災害帶來的威脅,始終是傳統中國社會難以迴避的課題,這也可以從過去救荒政策的演變──「荒政」來說明。

根據過往的研究資料,「荒政」有以下幾種定義:

所謂荒政,是指政府救濟飢荒的法令、制度與政策措施。[1]

國家有關救濟災荒的法令、制度與政策措施,統稱為荒政。[2]

荒政是歷史上的中央政府或地方官府關於救荒的政策、制度、法令以及指導這些政策、制度、法令的思想的總稱。[3]

荒政指稱官府救荒的行為、政策和措施。[4]

這樣看來,荒政指的是政府為了恢復社會穩定、救濟災民、減緩災害造成的傷害所制定的政策、法令、制度。

早在戰國時期,歷史上就已經有「荒政」的記載。[5]《周禮》中提到:「以荒政十有二聚万民:一曰散利;二曰薄征;三曰緩刑;四曰弛力;五曰舍禁;六曰去幾;七曰眚禮;八曰殺衰;九曰蓄藥;十曰多昏;十有一曰索鬼神;十有二曰除盜賊。」[6] 到了宋代,則有一部整理荒政歷史和宋代荒政實例的著作,那就是董煟《救荒活民書》,內容記錄著過往朝代對抗災荒的各種辦法,包括朝廷如何籌措各種救荒經費、如何實施救荒,甚至是各階層官吏的職權責任等。[7]

清代時,關於荒政的記錄則更為全面,包括《大清律例》、《大清會典》、《荒政叢書》、《荒政輯要》、《災賑全書》、《救荒六十策》等。這些內容不外乎說明清代荒政的辦法,也取法歷代救荒政策,專項考訂過往的倉儲源流,並且說明了災前預防、遇災、復興等各項措施,以及遭遇災變時,官府的應對措施、報災期限和基本準則。

例如《大清會典.乾隆》記載:「一曰救災;二曰拯饑;三曰平糶;四曰貸粟;五曰蠲賦;六曰緩徵;七曰通商;八曰勸輸;九曰嚴奏;十曰辨災;十有一曰興土功;十有二曰反流亡」。[8]而《大清會典.嘉慶》紀錄的救災分類雖有變動,但大致維持乾隆時期的內容:「一曰備祲;二曰除孽;三曰救災;四曰發賑;五曰減糶;六曰出貸;七曰蠲賦;八曰緩徵;九曰通商;十曰勸輸;十有一曰興工築;十有二曰集流亡」。[9]

從以上敘述我們可以得知,清代荒政沿用歷代朝政的荒政方法,雖然各項目隨著時間變動,但內容基本相同。若我們更大範圍的回顧過去荒政相關著作,大概會發現《周禮》的影響其實始終存在,《周禮》敘述的十二項方法,在往後中國歷代政權的基本措施中,多半不脫此思想範圍──降低災荒造成的傷害、撫卹人民,以及使社會運作恢復正常。[10]

《周禮》

從清代魏禧所著之〈救荒策〉可以具體看到清廷面對災荒的規劃邏輯。書中提到「先事之策、當事之策、事後之策」,分別指的是災害的三個階段:「事前準備預防」、「災害發生時的應變」以及「災難發生後提供的救助」。[11]

事前的「先事」包括兩種:備祲(協助農民開墾、生產、勸農務、禁糜穀)與除孽(驅除有害農業環境與農作物的害蟲);「臨(當?)事」則分為八種,包括救災(指災害發生時官府率眾前往救災)、發賑(在災後給予貧民口糧、銀錢)、減糶(政府出糶倉穀,抑制米價)、緩徵(緩徵災民應納錢糧)、通商(指官府採減免措施鼓勵商人運送米糧至災區救濟)、勸輸(獎勵矜紳商民出資賑濟)。事後措施則分為興工築(由地方官府興建公共工程使災民以工換食)、集流亡(安定撫卹,避免災民流亡他處,鼓勵災民回鄉復耕)。[12]

然而,除了「中央朝廷」的規定之外,各地方官、政府顧問的著作也有十分詳盡的荒政辦法。例如萬維翰的《荒政瑣言》、王鳳生的《荒政備覽》,兩本著作都是研究浙江、直隸省的災害案例後,規劃出各種詳細的律例、勘災、發放賑濟等辦法。[13] 與前幾本著作相比,姚碧《荒政輯要》則是更具雄心的作品。姚碧根據實際救災經驗,為沒有勘災經驗的官員製作了一本參考指南。[14]

由汪志伊所纂之《荒政輯要》

根據《荒政輯要》,當時政府主要是著重於減輕災害對人民的影響。清朝政府依照受災情形「緩徵」或免除災民應該繳納的錢糧,政府也速派官員前往災地巡視、慰問,接著發放銀兩給予災民、幫助災民埋葬死者遺體。

同時,清朝政府也啟用熟悉地方事務的官員們參與救災,以便讓救災行動順利進行;若有官民想要在災害中圖謀利益,上級則必定給予重罰。

在重建過程中,清廷也會因應不同需求,制定賑災的輕重急緩順序。如果所處地區是「防禦要地」,則「營房」、「汛堡」等「官兵舍」會在所有倒塌房屋中優先被修繕。而政府也會特別「煮賑」幫助災民,避免他們越境、離開故鄉,畢竟這些流徙的災民們,很有可能會成為社會不安定的因子。

從居住地選擇、糧食儲藏、救災辦法、災後復原,甚至是官僚體系的掌握,清廷動用各種力量,試圖減低災害對社會的衝擊,然後形成一種朝野共識:「災害發生之前應該做什麼;災害發生之時應該做什麼;災害發生之後應該怎麼進行重建活動。」[15]因此,災害來襲後朝野便不會無所適從,且能主動做出應對。

傳統中國政府採取了各種手段,來解決地震帶來的傷害,而且考量到社會環境轉變,以及人民不同的處境,逐步發展出各種因應措施。這或許也反應了古時候的人們並不是完全受制於「環境決定論」的陰影,反而是在不斷的破壞之中,累積著各式各樣的經驗,並學以致用使生活變得更加安全,也使帝國渡過一次又一次的災變,不至於崩潰。

繼續閱讀:關於臺灣地震的成因,清代皇帝與官員誰說的有道理?

[1] 李向軍:《清代荒政研究》,北京市:中國農業出版社,1995,頁2。

[2] 郝治清:《中國古代災害史研究》,北京市 : 中國社會科學出版社,2007,頁 29。

[3] 周致元:《明代荒政文獻研究》,合肥市 : 安徽大學出版社,2007,頁1。

[4] 李華瑞:〈兩宋荒政的發展與變化〉,《中國古代史論文選萃(下)》,北京市 : 中國社會科學出版社,2013,頁497。

[5] 楊明:《清代救荒法律制度研究》,北京:中國政法大學出版社,2014,頁18。

[6]散利是指建立穀倉災害年時發放糧食減輕災民負擔,租貸種子糧食;薄征是指減輕租稅;緩刑是指凶年犯行緩縱之;弛力是指緩徵搖役;去幾是指免除關稅,開放山澤之禁,使百姓獲得食物;眚禮、殺衰、蓄藥、蓄藥、多昏、索鬼神則是與禮儀有關;除盜賊則是指飢饉則盜賊多,不可不除。楊明:《清代救荒法律制度研究》,北京:中國政法大學出版社,2014,頁19。

[7] 李文海、夏名方主編:《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京市:生活・讀書・新知三聯書店,2007,頁99。

[8](清) 允𥙣奉敕纂,《欽定大清會典.乾隆朝》,卷十九,北京 : 商務印書館,2006,頁 68-69。

[9] (清)托津等奉敕纂,《欽定大清會典.嘉慶朝》,卷十二,台北:文海,1991,頁 638-643。

[10] (清)俞森:《荒政叢書》,北京市 : 商務印書館,2006,頁 560-564。

[11] 由此根據《大清會典》內容做分類,(清)托津等奉敕纂,《欽定大清會典.嘉慶朝》,卷十二,臺北:文海,1991,頁638-643。

[12] 施姵妏:〈清代台灣的地震災害與救助措施〉,台灣大學歷史學研究所碩士論文,2008,頁122。

[13] 李文海、夏名方主編:《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京:生活・讀書・新知三聯書店,2007,頁102。

[14] 李文海、夏名方主編:《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京:生活・讀書・新知三聯書店,2007,頁 103-104。

[15] 大矢根淳、浦野正樹、田中淳、吉井博明編,《災害與社會》,北京:商務印書館,2017,頁295。