《開羅宣言》是國際條約嗎？

1943 年 11 月 23 日至 26 日，中華民國蔣介石委員長、英國邱吉爾首相、美國羅斯福總統出席第一次開羅會議，商討盟軍合作反攻緬甸的戰略及援華方案，會後公布《開羅宣言》，要求日本無條件投降，歸還一切侵佔的土地。《開羅宣言》反映當時中英美三國領袖對戰後處理日本與東亞問題的一些意向與共識，是一個重要的國際關係文件。

但是，如果說《開羅宣言》是對各國具有拘束力的國際條約，則是不符合歷史事實的。根據美國國務院歷史文獻辦公室網站，《開羅宣言》的正式名稱為開羅會議《新聞公報》（ Press Communiqué)， 該公報並非以羅斯福總統，蔣介石委員長和邱吉爾首相的名義直接發表，三人也都沒有簽名。

而緊接着召開的德黑蘭會議，發表的公報叫《三強宣言》（Declaration of the Three Powers），由羅斯福，邱吉爾和史達林主席簽名。1945 年 7 月的《中美英三國促令日本投降之波茨坦公告》（Proclamation by the Heads of Governments, United States, China and the United Kingdom），也是以三國領袖名義簽名後發表的，蔣介石未實際與會，只是同意由美國總統杜魯門代簽。

該公告的第八條聲明《開羅宣言》的諸內容必須加以實施 （The terms of the Cairo Declaration  shall be carried out）。沒人簽名的開羅會議新聞公報與有簽名的宣言或公告，英文用詞是不同的，文件本身的國際法地位和約束力顯然也是不同的。

為什麼所謂《開羅宣言》只是一個新聞公報呢？

根據美國國務院歷史文獻辦公室的說法，開羅會議主要是討論對日戰爭的軍事問題，美國國務院會前沒有專門為羅斯福準備討論政治問題的文件，也沒有派負責東亞事務的外交官和法律顧問參加會議。而中美討論公報草案之前，只有蔣介石，宋美齡，中華民國國防最高委員會秘書長王寵惠，與羅斯福及他的私人顧問霍普金斯五人進行了一次晚宴，談到了戰後臺澎的歸屬和其它戰後政治問題，可是，中美雙方都沒有正式會議記錄。[1] 兩人也沒有同邱吉爾就這些政治問題舉行三方正式會談。當時，三國領袖都是將這個文件看作提供給媒體的新聞公報，並不是一個有拘束力的國際條約，所以，他們既沒有簽字，也沒有徵求法律顧問意見，也沒報請內閣會議和立法機構批准。

根據王寵惠會後給蔣介石的報告，1943 年 11 月 23 日（星期三）晚，「委座與夫人與羅斯福總統僅口頭討論， 並未提出書面。美方惟霍普金斯在座。會商經過，至為圓滿。中美兩方一致同意於下列各點：（一）日本攫取中國之土地應歸還中國；（二）太平洋上日本所強佔之島嶼應永久予以剝奪；（三）日本潰敗後，應使朝鮮獲得自由與獨立。」羅斯福命令霍普金斯根據討論的內容起草公報。蔣介石也在當天日記中寫「談領土問題，東北四省與臺灣，澎湖群島應皆歸還中國，惟琉球可由國際機構委托中美共管，此由余提議。」[2]

11 月 24 日下午四時，霍普金斯攜帶公報草案來見蔣夫人和王寵惠，當晚王將草案譯成中文，報告蔣介石。草案提到「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，臺灣，小笠原等，當然應歸還中國。」王告訴蔣，文中所稱「小笠原島」恐係澎湖列島之誤，「經委座指示修改後核定全文」。25 日中午，王寵惠告訴霍普金斯中方對草案表示同意。

11 月 26 日下午三時半，美國駐蘇聯大使哈立曼，英國外交部次長賈德幹，與王寵惠就英國對公報的修改意見進行討論。賈德幹提出將「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，臺灣與澎湖列島，當然應歸還中國」改為「當然必須由日本放棄」。賈德幹說「英國國會或將質詢英政府為何關於其他被佔領地區並未說明歸還何國，獨於滿洲臺灣等則聲明歸還中國，上述各地固屬中國，但殊不必明言耳。」王答「如此修改，不但中國不贊成，世界其他各國亦將發生懷疑」。

王說「日本放棄之後，歸屬何國，如不明言，轉滋疑惑。世界人士均知此次大戰，由於日本侵略我東北而起，而吾人作戰之目的亦即在貫澈反侵略主議。苟其如此含糊，則中國人民乃至世界人民偕將疑惑不解。故中國方面對此段修改之文字，礙難接受。」賈德幹辯稱「本句之上文已曾說明『日本由中國攫取之土地』，則日本放棄後當然歸屬中國，不必明言。」

王寵惠抗議說「措詞果如此含糊，則會議公報將毫無意義，且將完全喪失其價值。在閣下之意，固不言而喻應歸中國，但外國人士對於東北臺灣等地，嘗有各種離奇之言論與主張，想閣下亦曾有所聞悉。故如不明言歸還中國，則吾聯合國共同作戰，反對侵略之目標，太不明顯，故主張維持原草案字句。」哈立曼表示贊成王的意見，說「如措詞含糊，則世界各國對吾聯合國一向揭櫫之原則，將不置信。」他主張維持原文。討論結果，中美兩方主張不改，故維持原草案。最後，三人就草案全文達成共識後，去見三國領袖和蔣夫人，將草稿朗讀一次，三國領袖都贊成，遂作為定稿。[3]

1943 年 12 月 1 日，開羅會議新聞公報在重慶，華盛頓，倫敦同時公佈。蔣介石在當天日記中寫道「今後我國若不能奮發自強，則一紙空文有何足恃？」[4]蔣不幸言中，開羅會議後的 10 年，東亞國際關係與中華民國國情發生巨變，導致 1951 年簽定的《金山和約》和 1952 年簽定的《日華和約》又將臺澎的歸屬按當年英國人的意思改回來。

不同於《開羅宣言》，《日華和約》第二條，依照《金山和約》的措詞，只寫明「日本國業已放棄對於臺灣及澎湖群島以及南沙郡島及西沙群島之一切權利，名義與要求」[5]，卻沒提「臺灣、澎湖列島等必須歸還中華民國」[6]。為什麼蔣介石接受《金山和約》和《日華和約》這種措詞，已寫另文解釋。其實，這兩個和約才是經過各國憲法程序批准的具有拘束力的國際條約，《金山和約》至今依然有效。

《開羅宣言》作為會議的新聞公報表明了三國領袖處理戰後問題的意向，確實有它重要的歷史意義和影響，但說它是具有拘束力的國際條約，則是值得商榷的。其中「日本由中國攫取之土地，例如滿洲，當然應歸還中國」這一說法從國際法角度看是有問題的，因為日本從未宣稱擁有過滿洲主權，日本支持和承認滿洲國獨立，而 1943 年世界上有近三分之一的國家（包括蘇聯）在外交上承認滿洲國獨立，中美英怎麼能要求日本歸還它不曾擁有過的東西呢？

[1] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES: DIPLOMATIC PAPERS, THE CONFERENCES AT CAIRO AND TEHRAN, 1943，Editorial Note。

[2]國史館，蔣中正先生年譜長編，第七冊，502頁。

[3] 國史館，王寵惠呈蔣中正開羅會議日誌（附政治問題及軍事問題商談經過），數位典藏號002-020300-00023-021，1943/11

[4] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第七冊，512頁

[5]國史館，一個中國論 述史料彙編，史料文件（一），53頁。

[6] 國史館，一個中國論述史料彙編，史料文件（一），5頁。