蔣介石錯失「兩個中國」並存的機會嗎？（下）

1961 年 5 月 26 日，魯斯克建議甘迺迪採行中國的「兩個繼承國」方案：一、由聯合國宣告中國有北京和臺北分治的現實；二、承諾中華民國繼續成為會員國；三、由聯合國發函證明兩國的聯合國代表都具有大使身分。但安理會常任理事該由那方擔任，留給安理會決定。

 

魯斯克報告「雖然兩位大使（葉公超和蔣廷黼）明確表示這一提議也是不可接受的，但他們表示，如果大會的大多數人投票決定接受基於『繼承國』方法的決議，他們『無能為力』。」他因此判斷國府雖不喜歡但能容忍這個方案。[1]

6 月 26 日，甘迺迪，魯斯克和史蒂文生又討論了繼承國方案。[2] 甘迺迪讓史蒂文生去諮詢親蔣「中國游說團」意見。不過，甘迺迪和他的國家安全助理彭岱對該方案並不熱衷。[3] 甘迺迪因為以極小的多數贏得大選，對國會中的共和黨和「中國游說團」投鼠忌器，不願立即改變美國的中國政策。甘迺迪擔心這個問題可能會分裂國會和美國人民，他認為更現實中國政策的潛在好處可能要冒嚴重的國會政治對抗風險，他在實施「兩個中國」政策時會遇到很大困難。[4]

7 月 7 日，中情局臺北站站長克萊恩向彭岱報告臺北實情，使彭岱認識到蔣介石與國務院矛盾的嚴重性。[5] 克萊恩與彭岱是哈佛大學同學，又與蔣經國私交極好，他開始成為蔣與甘迺迪直接溝通的密秘渠道。當晚，葉公超密報外交部，彭岱表示甘無意承認中共，且下令無論如何應阻止中共進入聯合國。彭岱說，友邦之間最需要者為互信互諒，不能彼此猜疑作弄。至於中國代表權問題，美國對保持中華民國席次極為重視。[6]

7 月 15 日，蔣介石在日記中寫道「美對我聯合國代表權問題已表示重新協商，聞其兩個中國政策已由白宮決定取消，但其外蒙承認政策尚在僵持中。」[7] 可見，7 月中旬，甘迺迪實際上已放棄以國家繼承理論為基礎的「兩個中國」方案。

1961 年年中，臺美為外蒙入會問題愈鬧愈僵，雙方存在的歧見有待高層直接溝通。7 月 14 日，甘迺迪致函蔣介石，請他派可完全信任的代表赴美磋商。甘迺迪在信中表示，關於中國代表權問題，緩議案勢必失敗，必須使其被認為實質問題而非程序問題，美中兩國政府應協議最有利於雙方的方案。他強調「盡一切可能途徑支持中華民國，並反對中共進入聯合國。」[8] 蔣介石以甘函「情詞懇切為感，至此中美為匪共與外蒙問題與政策之矛盾，始有轉機乎。」[9] 蔣遂決定派副總統陳誠訪美。

7 月 24 日，克萊恩回臺拜見蔣介石說，甘迺迪堅決反對中共進聯合國，也決心維護中華民國在聯合國的地位。白宮在外交決策上較前任掌權，相較之下國務卿權力不如杜勒斯，故一切問題不能全由外交途經解決，重要者應設法獲得甘迺迪總統個人意見。[10] 至此，蔣介石充分認識到甘迺迪同國務院在對華政策上可能有分岐，國務院要推動「兩個中國」但白宮未必完全讚同。

7 月 31 日和 8 月 1 日的兩日內，陳誠和甘迺迪、魯斯克等共進行四次會議。會談環繞在外蒙案和中國代表權上，魯斯克向陳誠說明，緩議案不可行，中國代表權問題將來在聯大被提出時，應視為重要問題予以處理，即須出席並投票之會員國三分之二的多數，始能決定。如出席聯大過半數代表能接受上項看法，則中華民國在聯合國所享席次，至少將獲若干年之保障。魯斯克又提出配套方案，為聯大另組委員會，負責研究中國代表權問題，向聯大提出報告，可收長期延擱之效。

陳誠對美方所提各方案均未有「兩個中國」觀念，表示寬慰，又根據蔣的指示並未對研究委員會提出異議。陳誠強調，中華民國每年為聯合國代表權問題所苦，又增加美國困難，也希望能將此問題長期擱置，而魯斯克的辦法為雙方所能接受。另外，甘迺迪表示，美國將擱置與外蒙建交但希望中華民國不要否決外蒙加入聯合國，陳誠則堅持此為國格原則問題，無法讓步。[11] 對於陳誠訪美結果，蔣認為「此乃對美第一步之勝利也。」[12]

中國代表權由緩議案改為重要問題案具體成形，8 月間美國開始與友邦接洽研討，要點有三：一、聽由代表權案列入大會議程。二、在適當時機由大會通過決議，明定本案為重要問題，凡變更中國代表權之提案需三分之二多數通過。三、最後由大會通過決議設置委員會，就中國代表權案及擴大安理會及經社理事會案，一併研討，向第 17 屆大會提出報告。[13]

9 月 19 日，聯合國大會第 16 屆大會在紐約開幕，外交部長沈昌煥擔任中華民國代表團團長，身負否決外蒙入會的使命。甘迺迪則明確指示史蒂文生，要達成「反對中共進入聯大，使中華民國留在聯大」的任務。[14] 當時美方估計，如果中華民國否決外蒙入會，得罪非洲國家，重要問題案可能通不過。

10 月中，克萊恩銜命與蔣經國密商後，[15] 10 月 17 日，莊萊德向蔣介石口頭傳達甘迺迪私下保證「在任何時間，如為阻止中共進入聯合國而有必要並能有效使用否決權時，美國將使用該項否決」。[16] 蔣介石因此放棄否決外蒙入會，真正關鍵的中國代表權「重要問題」案，直到此時才能全力以赴。[17]

第 16 屆聯合國大會開會前，臺美雙方已就中國代表權問題達成基本協議，即放棄緩議案，改用聯合國憲章第 18 條所稱「重要問題」辦法。但是，中華民國放棄否決外蒙入會後，美國所提重要問題案和設立研究委員會配套的辦法，成為臺美交涉新的爭議點。蔣介石認為既然放棄否決外蒙入會，非洲國家的票助不成問題，研究委員會沒有必要成立。陳誠訪美之際，當美國提出設立研究委員會時，陳誠未表態。聯大開幕後，蔣介石也未即時反對，最後到聯大要表決重要問題案前夕，蔣介石卻強烈反對委員會，給美國造成很大的困擾。[18]

11 月 25 日，國務院訓令美國駐聯合國代表團，就聯大設置研究委員會之議，重予評估。史蒂文生對中華民國到表決關頭強烈反對設立委員會，很不滿。重要問題案於 12 月 1 日即將排入大會議程，但至 11 月 29 日為止，美方未能徵得其他國家連署研究委員會，美國代表團遂決定不提出。

12 月 1 日，聯合國大會開始討論中國代表權案，美國、日本、澳大利亞、義大利和哥倫比亞五國共同提出，依照憲章第 18 條之規定，任何改變中國代表權之提案為一重要問題。12 月 15 日，大會表決五國決議草案，以 61 票贊成，34 票反對，7國棄權，通過第 1668 號決議。[19]

對此，1961 年 12 月 31 日，蔣介石在全年反省錄中說「對美與聯合國代表權及偽蒙入會等問題，乃為我國十年來最激烈，最艱難的，亦是最大或是最後的一次。經過本年這一鬥爭，或將步入較能寬緩之地步乎？」[20] 事後看，蔣高興的太早了。

第 16 屆聯合國大會討論中國代表權問題，由緩議案改變為重要問題案，使中華民國力保代表權，直到 1971 年為止。當年美國提重要問題案時，蔣介石知道這是最後一道防線，只能達到拖延的目的，不是一勞永逸的辦法。然而，為確保重要問題案得以順利通過，蔣介石還是放棄否決外蒙入會，寧可「喪失國格」而對現實屈服。反觀美國，甘迺迪對共和黨投鼠忌器，白宮和國務院政策不一致，缺乏內部協調和細膩操作，對蔣介石步步遷就。從臺美交涉的角度看，蔣介石在戰術上是成功的，贏了甘迺迪政府一仗。

但是，蔣介石的外交戰略卻是錯誤的，最終輸掉了戰爭。1961 年，國際環境對中華民國有利，中共與蘇共剛剛決裂，聯合國會員國承認中華民國有 50 國，承認中共有 35 國，但大多數會員國願意同時容納中華民國和中華人民共和國為會員，美國試圖趁機根本解決聯合國中國代表權問題，一方面確保中華民國的席次，一方面接受中華人民共和國。

魯斯克拋出「兩個中國」的試探，要蔣介石抉擇：採取「如非全璧，寧捨勿取」的態度；還是不論情況如何演變，仍堅守聯合國會員國的地位。這是處理中國代表權很好的契機，然而蔣介石並沒有善加利用，他顧慮衝擊國民黨統治的合法性而錯失了最有利的國際環境。

但是，後人「事後諸葛亮」，可以批評蔣介石「從長遠觀之，欠缺深謀遠慮，終導致優勢易位」，卻似乎有歉公允。[21] 當時中華人民共和國正發生災難，內外實力每況愈下，而蔣介石正信心十足地策劃反攻大陸，他判斷自由世界「應對中共增加壓力，而不應抬高其聲望」，當時有這種看法也是見仁見智的。

[1] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Memorandum From Secretary of State Rusk to President Kennedy^，Washington, May 26, 1961. SUBJECT：China and the United Nations.

[2] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Editorial Note。

[3] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA,Memorandum From the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy) to President Kennedy^, Washington, June 26, 1961.

[4] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，24. Editorial Note。

[5] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Memorandum From the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy) to President Kennedy^, Washington, July 7, 1961.

[6] 「抄駐美葉公超大使第 774 號來電」（1961 年 7 月 8 日），〈中美兩國有關重要文件（第 2 冊）〉，《外交部祕書處檔案》，檔號：805/0009。

[7] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，463 頁。

[8] 國史館：美國總統甘迺迪函請總統蔣中正指派代表一人來美與其暨相關人員就有關聯合國之議題進行磋商以化解雙方歧異抑或俟行政院政務委員蔣經國訪美時再為商討，數位典藏號 005-010100-00055-023，蔣經國總統文物/文件/忠勤檔案/，1961/07/14 。

[9] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，464 頁。

[10] 國史館：民國 50 年 7 月總統蔣中正接見美國中央情報局臺北站站長克萊恩有關副總統陳誠訪美準備與討論主題聯合國中國代表權問題並分析美國政府人物與對華政策建議計劃空投人員以支援大陸抗暴運動希望中美情報密切合作談話記錄，數位典藏號 005-010301-00010-002，蔣經國總統文物/文件/接待賓客/會談紀要，1961/07/24。

[11] 國史館：陳誠電蔣中正與美總統甘迺迪等商討我在聯合國代表權問題及外蒙問題，數位典藏號 002-090103-00008-200，蔣中正總統文物/特交文電/，1961/08/02。陳誠電蔣中正率沈昌渙等與美魯斯克續商我在聯合國代表權問題及外蒙問題因蘇聯利用非洲敲詐而影響我代表權票數美認為我在聯合國席次重於外蒙而我僅能在五票棄權之原則下同意棄權暨聯合參謀機構事，數位典藏號 002-090103-00008-201，蔣中正總統文物/特交文電/，1961/08/02。

[12] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，470 頁。

[13] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA,Memorandum of Conversation^,Hyannis Port, Massachusetts, August 5, 1961. SUBJECT:U.S. Strategy in the 16th General Assembly.

[14] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA,Memorandum of Conversation^,Hyannis Port, Massachusetts, August 5, 1961. SUBJECT:U.S. Strategy in the 16th General Assembly.

[15]國史館：民國 50 年 10 月國防會議副秘書長蔣經國與中央情報局臺北站長克萊恩會談紀要：美國一向認『中華民國政府乃為代表中國人民之惟一合法政府始終全力支持中華民國政府在聯合國中之地位及其一切應有之權力所以堅決反對中共進入聯合國中之任何機構中』等，數位典藏號 005-010301-00001-026，蔣經國總統文物/文件/接待賓客/會談紀要，1961/10/14 。

[16] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，496-497 頁。

[17] 國史館：蔣中正電沈昌煥對外蒙入會問題決改變原計畫不作否決之準備與蔣廷黻妥商處理方式，數位典藏號 002-080200-00354-034，蔣中正總統文物/特交檔案/，1961/10/18 。

[18] 國史館：總統蔣中正接見美國駐華大使莊萊德有關我國在聯合國代表權事之談話簡記，數位典藏號 005-010205-00085-008，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/國際情勢與外交，1961/11/18。

[19] 國史館：1961 年 12 月 20 日蔣中正總統致美國甘迺迪總統聯合國大會已就中國代表權問題通過五國決議案並拒絕蘇俄所提排我納匪案事等之函稿，數位典藏號 005-010205-00043-011，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/國際情勢與外交，1961/12/20。

[20] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，526 頁。

[21] 王正華：蔣介石與 1961 年聯合國中國代表權問題，國史館館刊，第二十一期（2009 年 9 月），146 頁。