再見了！萬年國會──臺灣民主歷史的一個轉捩點

1990 年 6 月 21 日的聯合晚報，記者陳聯邦寫下大致如下的句子：

 看來曾經制霸一方的萬年國會，究竟是什麼回事？

直到 1991 年前，我們的國會自第一屆選出後，從來都沒有進行改選，人稱「萬年國會」。

話說從頭

這可從每個人的生命經驗談起─作為自己繽紛生命的主人，都應由自己添上喜歡的顏色。從牙牙學語開始，開始有選擇自己想穿衣服樣式的衝動，大了一點進入學校，開始躍躍欲試，與同學們一起討論自己的班規。而在步入社會之前，逐漸認知自己的國家要由自己守護，若有何規範應予制定、修正，則會想盡辦法讓自己屬意的國會代表當選，進而督促其按照自身意願立法；任期一到，則看眾民代的先前表現，決定使其連任與否，周而復始。可真正的情形是：直到 1991 年前，我們的國會自第一屆選出後，從來都沒有進行改選，人稱「萬年國會」。

而究竟發生什麼事，產生了巨獸之萬年國會？又是什麼因素，一刀終結了萬年國會，讓他走入歷史？

事件直擊

本來，憲法本文說得很清楚，國會代表應由人民選出，並於一定任期後，進行改選。是我國第一屆中央民意代表（立委、國大代表及監察委員），先分別於 1947 及 1948 年（國民政府遷台前），自台灣地區及大陸地區各省選出。

（因當時戰亂局勢不定，國大代表應選 3045 人，僅選出 2961 人；立委應選 773 人，僅選出 760 人；監委應選 223 人，僅選出 180 人）

然而，國民政府因國共內戰失敗，由大陸地區撤退到臺灣地區後，對岸已非我國實際所能統治的範圍；技術上，即無法從大陸地區選出代表參與國會，導致改選陷入困難，當局不得不提出對應。

詳言之，立委與監委之選舉問題，由行政院聲請大法官解釋，尋求解套。當時的聲請書是這麼寫：「一、…監察委員選舉之監督事宜，現以大陸各省市及蒙古西藏尚為中共匪幫竊據，臺灣等省亦未成立正式議會，因而事實上不可能依法辦理此項選舉…監察院為國家最高監察機關，行使憲法賦予之職權，實未可一日中斷…二、…事實上無法辦理第二屆立法委員選舉之障礙，現在尚未掃除。在第二屆立法委員未依法選出集會以前，自仍須由第一屆立法委員繼續行使立法權，以符合憲法五權制度之精神。（前述標點符號，原文無，為本文所加）」

這就是「萬年國會」的源起——帶有政治妥協的決定。

面對此一困境，被期盼作為「憲法守護者」的大法官，即以司法院釋字第31號：若國家發生重大變故，宜由原代表繼續行使職權為當。釋字第31號作出了選擇，其認為：「任期到了，本應改選；然若國家發生重大變故，事實上無法辦理，至少立法及監察院職權不該停頓，否則違反憲法設立各機關之精神，是宜由原代表繼續行使職權為當。」

至於國代部分，雖然憲法規定任期只有六年，可行政院認為，憲法既然另外規定「每屆國民大會代表的任期，至次屆開會為止」，所以只要永遠以「第一屆」為名，就算六年屆至，仍然可以行使職權，就不用例外辦理選舉，也就不用仿照前述，併同聲請大法官解釋了（啊不就掩耳盜鈴好棒棒？）。

前述機關算盡，終究難以貫徹。首先，長時間未改選，人民的想法無法注入國會，導致後者與社會逐漸脫節。再者，隨民智漸開，至 1987 年正式解除戒嚴，社會已慢慢從威權管制的氣氛中走出，開始瀰漫要求改選的聲音；除民主進步黨自 1986 年成立以來，不斷在國會發動抗議，街頭上更陸續有大規模的遊行（如野百合學運），呼籲對民主政治的期待。因此，過往被視為延續中華正統的初屆民代，轉變為統治當局缺乏民主正當性的鐵證，更有激進以「老賊」相呼之罵名，萬年國會備受壓力。

（根據 1990年 6 月 21 號聯合晚報，記者陳聯邦之調查，在作成釋字第 261 號前，受到實際未就職、死亡、遞補、變節投共、身陷大陸、轉任他職、增補選、退職等因素影響，當時中央民代有 768 人，其中國代 612 人、立委 138 人、監委 18 人。）

1990 年 4 月 3 日這天，時任立法委員的陳水扁等 26 人，站在社會聲音的浪頭上，發動了聲請。認為大法官之前「讓原代表繼續行使職權」的解釋，已與社會大不相容，而有再行考慮的必要。

同年的 6 月 21 日，這一次，大法官則順應民意潮流，作出了釋字第 261 號解釋，其認為 :

「憲法及司法院釋字第 31 號，並無使第一屆立法委員、監察委員及國大代表，無限期繼續行使職權之意，亦未限制辦理次屆中央民意代表之選舉。事實上，自中華民國 58 年以來，中央政府也曾在自由地區辦理中央民意代表之選舉，逐步充實中央民意機構。為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於民國 80 年 12 月 31 日以前停止行使職權，並應儘速辦理下屆國會代表選舉。針對無法自大陸地區選出代表一事，尚應在自由地區，設立全國不分區代表。」

釋字第 261 號：為適應當前情勢，應儘速辦理下屆國會代表選舉。

這一擊，也終結了萬年國會。

（慢動作重播，釋字第 261 號有夠好懂版：憲法跟釋字第 31 號從來就沒有想讓「國會萬年化」，暫時停辦第二屆選舉，也只是不得以的決定。現在時代變了，人民的民意不可一日忽略，那些資深民代，除因故無法適任者，當然解職外，其他資深民代將於指定日期屆滿時停權，政府並應儘快辦理第二屆選舉。對了，你們想要有人代表大陸地區民意，技術上就設計不分區代表來代替吧。）

後來，為落實釋字第 261 號解釋，政府在各方折衝下，先制定「第一屆民意代表退職金條例」，以利相誘，令資深民代服膺大勢所趨而退職，同時更透過修憲程序，設立「不分區代表」，試圖代表無法辦理選舉之大陸地區民意。

新聞啟示

前述事件如此轟轟烈烈，雖已二十幾年過去，卻仍有深刻的影響，留下幾個思考點：現代國家為何需要國會？國會改選為何重要？釋字第 261 號的價值在哪？

同前述，國家裡的法律，是由國會代表依照選民意願制定。可為何如此曲折，不由我們親手制定？豈不更符合本人想法？答案很簡單，在這樣人口眾多且資訊爆炸的年代，要全台兩千三百萬人口，共同集合決定法律的樣貌，依現代科技，還沒有辦法做到；所以我們才要透過選舉，找出適當的代表，依循我們的想法幫忙打造制度，即稱「代議民主」。

選了就選了，為何又每幾年，我們就要重新改選國會代表呢？反過來想，若不改選，就意味著他們不會面臨潛在繼任者的挑戰，無須持續受到選民檢驗，無疑促使代表只關心他自己，無庸理會選民的想法；如此將與前述「代議民主」的目標，越走越遠。所以改選是確保，國會代表願意關心人民想法的必要手段之一。

而釋字第 261 號的角色，即在與守舊人士相互對抗折衝，彰顯前述憲法價值，開啟後續民主時代的落實。申言之，當時面對解嚴後之民主轉型期，憲政秩序尚待重整，實有賴釋憲機關登高一呼，督促政治機關，將憲法精神實踐於日常的政治生活當中。其次，萬年國會除係民主正當性受阻的表徵，背後更隱含當時本土勢力對抗大中國主義者的鬥爭色彩，若處理不慎，不免爆發激烈的族群對立；為使萬年國會能順利終結，大法官在解釋理由書夾帶了「不分區代表」的設立要求，試圖就各方需求進行折衝，無形中也凝聚了改革共識。

我是這個國家的主人！

再來，本號解釋之順利推行， 終於讓臺灣人民在相忍數十年後，得以擺脫萬年國會的桎梏，再次選出自己心儀的國會代表，找回自身事務的決定權；也才能一步步自彼時起，改善政治的新陳代謝，促進威權體制的崩解，讓現在這座島上的人民，得以勇敢大聲喊出：我是這個國家的主人！

參考文獻（按姓名筆劃排列）

1. 王泰升，第柒講：憲法體制及實踐─台灣近代憲法史，月旦法學雜誌，第67期，2000年12月


2. 陳新民，憲法學釋論，6版，2008年


3. 陳聯邦，萬年國會將成歷史/資深中央民代功過留待歷史評斷，聯合晚報3版話題新聞，1990年6月21日


4. 葉俊榮，從國家發展與憲法變遷論大法官的釋憲機能：一九四九至ㄧ九九八，臺大法學論叢，第28卷第2期，1999年1月


5. 葉俊榮，從「轉型法院」到「常態法院」：論大法官釋字第二六一號與第四九九號解釋的解釋風格與轉型脈絡，臺大法學論叢，第31卷第2期，2002年3月

（本文作者為東吳大學法律學系博士生（公法組），「法律白話文運動」編輯群成員，東吳大學及臺北護理健康大學兼任講師。）