法蘭西斯．福山：政治秩序的起源（一）

有人用世界銀行兩位社會科學家蘭特．普里切特（Lant Pritchett）、麥可．伍爾卡克（Michael Woolcock）所寫某篇文章的標題，將打造現代政治建制這問題比喻為如何「向丹麥看齊」（getting to Denmark）。對已開發國家人民來說，丹麥是個神話般的地方，以完善的政治與經濟建制而著稱於世：穩定、民主、和平、繁榮、包容、政治腐敗程度極低。每個人都想知道該如何才能把索馬利亞、海地、奈及利亞、伊拉克、阿富汗變成「丹麥」；國際開發組織也列出長長一串「類丹麥」的特質，並努力協助失敗國家取得這些特質。

這一計畫的落實，存有許多問題。要期待極窮或極混亂國家短時間內就建立複雜的建制，似乎是緣木求魚，畢竟，這些建制花了很長時間才發展出來。再說，建制反映了建制所在社會的文化價值觀，丹麥的民主政治秩序能否在大不相同的文化裡生根，不得而知。

富裕、安定已開發國家的人民，大多數並不知道丹麥是怎麼走到今日的樣貌（很多丹麥人也不知道）。現代化政治建制的打造過程太漫長，太痛苦，因而工業化國家的人民如今患了歷史健忘症，忘了他們的社會是怎麼走到現在的。

丹麥人是維京人後代，維京人是凶猛的部落民族，從地中海一路到烏克蘭南部的基輔，征服、掠奪了歐洲許多地方。最早定居不列顛群島的凱爾特人，以及征服凱爾特人的羅馬人，還有後來取代羅馬人的日耳曼蠻族，最初全都是和現在仍存在於阿富汗、伊拉克中部、巴布亞紐幾內亞的部落非常類似的部落組織；中國人、印度人、阿拉伯人、非洲人和地球上幾乎所有其他民族，最初也都是如此。部落民盡義務的首要對象不是國家，而是親族，他們不是透過法院來解決糾紛，而是透過一報還一報式的正義，而且他們死後埋在由親屬群體共同擁有的土地上。

不過，隨著時間推移，這些部落社會逐漸發展出政治建制。首先問世者是以有效獨攬的軍事權，支配範圍明確的一塊領土的集中式權威來源，也就是我們所謂的國家（state）。

和平不再靠親屬關係群體之間的粗略權力平衡來維持，而是靠國家的軍隊與警察來維持，且這時軍隊與警察是也能防止鄰近部落或國家侵犯的常設單位。財產變成不是由親屬關係群體共同持有，而是個人所有，個人逐漸擁有隨意買賣財產的權利。個人的產權不是由親屬執行，而是由有權排解糾紛、彌補冤屈的法院與法律體系來執行。

此外，社會規則最終明文化，成為成文法，不再只是習俗或非正式的傳統。這些正式的規則被用來將制度裡的權力分配方式條理化，使權力分配不再隨著權力行使者的更迭而變動。換句話說，建制取代了個別領袖。這些法律體系最後被賦予支配社會的至高無上權威，且這權威被認為高於只是暫時掌管國家武裝部隊和官僚組織的統治者之權威。法治（rule of law）於焉問世。

最後，某些社會不只透過迫使統治者遵守成文法來限制他們國家的權力，還要統治者接受議會等代表更廣大人民的機構問責。在許多傳統君主制國家裡，曾存有某種程度的可問責制，不過那通常是統治者向一小撮菁英顧問非正式諮詢的產物。

當統治者同意遵照正式規定約束自身權力，把自己的統治權擺在透過選舉表達出來的更廣大人民的意志之下時，現代民主於焉誕生。

本書欲說明在那些如今把基本政治建制視為理所當然的社會裡，那些政治建制從何而來，藉此填補這段歷史失憶的某些空白。政治建制的三大類就是前面所提過的那三項：

1. 國家


2. 法治


3. 可問責的政府

成功的現代自由民主兼具以上三組建制，且三者間保持穩定的平衡。

的確有一些國家取得這樣的平衡，而這實在是現代政治的奇蹟，因為要兼顧這三者並非易事。

畢竟，國家集中權力且運用權力，以使人民遵守其法律，以抵禦威脅和其他國家的侵犯。另一方面，法治和可問責政府限制國家的權力，其作法先是迫使國家根據某些公開透明的規則來運用其權力，然後設法要國家服從人民的意志。

這些建制的誕生，乃是因為人民發現透過它們可以保護他們和家人的利益。但什麼是人所認定的私利和人願意與他人合作的程度，主要取決於賦予政治組織正當性背後的觀念。因此，私利與正當性成為政治秩序的基石。

存在這三類建制的其中之一，不代表另外兩類也存在。以阿富汗為例，阿富汗雖然自二○○四年開始有民主選舉，但國家極為弱勢，無力在其許多領土上維護法律。反觀，俄羅斯有強而有力的政府，也實行民主選舉，但俄羅斯的領導人並不覺得應該受法治的約束。新加坡有強有力的政府，也有前英國殖民者留下的法治，但卻只有不健全的民主可問責制。

這三類建制從何而來？是什麼力量催生它們？它們在什麼情況下發展出來？它們三者創生的先後順序為何？彼此之間的關聯又是如何？如果能了解這三個基本建制誕生的原因，也許就能更了解阿富汗或索馬利亞跟現在的丹麥的差別。

要說明政治建制的發展，就不能不了解與之成對而生的政治衰敗過程。

人類建制都有其「固著性」，也就是說，歷久不衰，很難改變。為因應某組環境而創立的建制，往往在那些環境已經改變或消失時仍存在於世，而未能妥善因應環境變化，帶來政治衰敗。不只較古老的政治制度是如此，就連畢具國家、法治、可問責三者的現代自由民主國家也是如此。因為任何民主政體都無法保證會持續兌現其對人民的承諾，也因此無法保證其在人民眼中永遠具有正當性。

此外，人偏袒家人朋友的固有心態——我所謂的家產制（patrimonialism）——在沒有強有力反制誘因的情形下，會不斷再度抬頭。有組織的團體（往往是有錢有勢者）隨著時日推移建立牢固地位，開始向國家要求特權，特別是在長期的和平穩定結束、陷入金融和（或）軍事危機時，這些牢牢盤據的家產制團體擴大其影響力，不然就是使政府無法適切因應危機。

有一種政治發展、衰敗理論，被人宣說了許多次。大部分高中開了「文明的興起」這門課，概括介紹社會建制的演變。一百年前，大多數美國學生所學到的歷史，高度以歐洲為中心，更精確地說高度以英國為中心，可能從希臘羅馬開始講起，接談著歐洲中世紀、大憲章、英國內戰和光榮革命，然後或許談一七七六年美國獨立以及美國憲法的擬訂。如今，這類課程所涵蓋的文化遠更多元，納入中國、印度等非西方社會的經驗，或者對歷史上被邊緣化的群體，例如原住民、女性、窮人等等，詳細著墨。

現有探討政治建制發展的著作令人不滿意，出於數個理由。第一，其中許多著作的比較性探討，範圍不夠廣。唯有比較不同社會的經驗，才能開始理出為何某些創建制出現在某些地方、卻未出現在其他地方的錯綜複雜因素。有一些說明現代化的理論，從馬克思的大規模研究到道格拉斯．諾爾思（Douglass North）之類當代經濟史家的理論，都把重點放在英格蘭這個第一個工業化國家的經驗。英格蘭經驗在很多方面確實不凡，但未必是了解不同處境之國家發展的理想指引。

已在最近幾十年取代這一論述的多元文化論述，大部分並未認真從事比較性探討。這些多元文化論述往往若非挑非西方文明如何對人類整體進步做出貢獻的正面例子，就是挑非西方文明如何淪為受害者的負面例子，很少看到就為何某種建制在某個社會發展出來、卻未見於其他社會，予以認真的比較分析。

偉大社會學家西摩．李普塞（Seymour Martin Lipset）常說：只了解一個國家，就等於什麼國家都不了解。不比較，就沒辦法了解某種作法或行為是否是某個社會所獨有，還是很多社會所共有。唯有透過比較分析，才有可能把肇因（例如地理、氣候、技術、宗教或衝突）跟世上現有的多種結果連結起來。如此一來，或許就能回答以下問題：

• 為什麼阿富汗、印度叢林地區、美拉尼西亞（Melanesia）的島國、中東部分地區仍然是部落組織型態？


• 為什麼中國的預設條件是由強有力的中央集權政府統治，而印度過去三千年歷史中卻只有非常短暫時期出現中國那種程度的中央極權？


• 為什麼威權式現代化國家（例如南韓、台灣、新加坡、中國）幾乎全集中在東亞，而不是在非洲或中東？


• 為什麼民主和強健法治在斯堪地那維亞生根，而地理、氣候條件差不多的俄羅斯卻出現不受約束的專制統治？


• 為什麼拉丁美洲國家過去一百年一再受苦於高通膨和經濟危機，而美國和加拿大卻沒有？

本書所提出的歷史資料很有意思，完全是因為這些資料釐清現狀，並且解釋了不同的政治秩序如何形成。