社會福利的崩盤如何拖垮了1980年代的荷蘭經濟

荷事生非曾在荷蘭能源知識家：天然氣篇裡提過「荷蘭病」這個概念，描述 1970 至 1980 年代之間，荷蘭由於大量出口天然氣，累積不少貿易順差，但同時也導致國內產業退化、產品出口量下跌、失業率上升、政府社福與財政負擔加重等問題。

但由於當時文章主軸在介紹荷蘭的天然氣資源，對於荷蘭從「荷蘭病」恢復的過程沒能著墨太多。所以，我們現在就來好好探討「荷蘭病」的原由，以及荷蘭又如何從中康復。

事實上，荷蘭罹患「荷蘭病」的原因，並不單只是出口自然資源而已，還有幾項重要因素，像是為了建設福利國家體系帶來的影響。患病以後，荷蘭全國上下耗費了將近二十年光陰，才逐漸擺脫相關症狀，甚至還曾在二十一世紀前後，創造出一段受到國際矚目的「荷蘭奇蹟」（Dutch miracle）。

在這篇文章裡，我將先分享二十世紀以來，荷蘭究竟如何得到「荷蘭病」，以及她的病徵有哪些。在二十世紀的荷蘭病與隨後的荷蘭奇蹟（下）篇中，我則繼續討論當時的荷蘭政府開出哪些藥方來診治，民間又如何配合，才逐漸擺脫「荷蘭病」的問題，甚至達成二十一世紀前後的「荷蘭奇蹟」。

荷蘭病的背景：邁向福利國家之路而種下的病因

在二次世界大戰以前，荷蘭還稱不上是所謂的「福利國家」（welfare states）。直到 1947 年，由社會福利部部長威廉‧德雷斯（Willem Dress）推行給 65 歲以上國民的國家養老津貼，才被視為荷蘭朝向現代福利國家的第一步。往後有好一段時間，民眾都還稱呼這位老部長為「父親德雷斯」（Vadertje Drees），以感念他的貢獻呢！

踏出邁向福利國家的第一步後，荷蘭持續在隨後幾年通過相關立法。例如， 1949 年規劃失業救助保險制度， 1956 年的《老人年金法》（Old-age Pension Act, AOW）， 1959 年的《寡婦與孤兒法》（Widows and Orphans Law）， 1962 年，正式將提供給雇員的孩童補貼合法化， 1964 年引進就業人士強制的醫療保險制度，以及 1967 年，確立主要的醫療保險制度； 1976 年，更正式通過立法，將提供給身心障礙人士的基本方案納入體制。

這項舉措被視為荷蘭作為福利國家的最後一塊拼圖，且提供的津貼額度相當優渥：上一份工資的 80％。 1988 年時，接受身心障礙津貼的數額，已超過了 80 萬。當然，其中一項原因是，所謂身心障礙或失能（disability）的定義，不只涵蓋生理，也包括因工作壓力產生的心理疾病等等。在 1988 年，31% 的新增失能個案都屬於壓力疾病。

同時，為了解決戰後以來高失業率的問題，荷蘭政府藉由工資的導引政策，技術性地壓低勞工薪資的漲幅，以使雇主能雇用更多人。這個政策不僅大幅降低失業率，對 1950 至 1960 年代荷蘭戰後經濟的復甦貢獻也很大。一批從土耳其與摩洛哥等國家前來的勞動人口，則被以「外籍勞工」之名義雇用，從事許多社會底層的工作，可見此時期的經濟成長需求相當高。

此外還值得一提的是，由於德國納粹在二戰時期的占領，荷蘭婦女並不像如美國或英國的女性一樣，會待在工廠裡支持戰時生產。影響所及，荷蘭戰後的婦女就業率，幾乎是歐洲國家中最低的一個。甚者，婚姻也常意味著工作合約的終止。直到 1973 年，荷蘭才通過一項立法案，禁止雇主以婚姻或懷孕之理由解雇婦女。
 

於是，不過二十年光景，荷蘭的社會福利體系，就從原先不起眼的小國，擠進「福利國家」的大國之列。像是在 1953 年，荷蘭社會保險支付只佔國民淨收入（net national income, NNI）的 5%。而 1960 到 70 年代採行相關政策以來，社會保險支付持續增加，在 1970 年已佔了國民淨收入的 15％，更在 1983 年來到 24％的高峰。

不過，前述荷蘭社福體系的政策方案，都是在經濟成長，以及就業率不低的年代中逐步引進的。因此，社會上僅有相對較少數的人需要請領保險金或津貼。然而，全世界在1973年經歷第一次石油危機之後，荷蘭國內經濟成長趨緩，失業率逐漸增加，越來越多民眾需要仰賴相關社福體系支持，飛漲的津貼申請人數和支付金額，衝擊到建制不久的社福體系。

尷尬的是，雖然荷蘭政府需要越來越多稅收，來提供他們原先承諾給予民眾的津貼，但直到 1970 年代以前，荷蘭的稅收制度，並未實質跟隨社會保險費用的利率而改變，也種下往後荷蘭病的因子。

荷蘭病癥狀：失業人口與社福支出大幅增加＋過度仰賴出口天然氣所得＋政府大幅舉債

若要列舉荷蘭病的病癥，我會將他們歸納為：失業人口與社福支出大幅增加，過度仰賴出口天然氣所得，以及政府大幅舉債。首先，從 1970 年代初期開始，荷蘭失業人口已略微上升， 1970 年代末期，大約三十萬人失業，到 1984 年前後的高峰時，失業人口已超過八十萬人，失業率已超過 10%。如此高失業率，也嚴重影響到政府從就業人口獲得之社福保險收益，以及支付給失業人口之保險金之間的平衡。

1970 年代至 1980 年代初期，荷蘭政府總支出遽增，且增加的支出中，有相當高的比率，流向超出預期許多的社會保險支出。在扣除政府稅收和保費等收入以後，政府還必須透過其他非稅收的管道，才能弭平收入與支出之間的差距。

其中一項重要的收入來源，就是販賣荷蘭北方發現的天然氣。政府也將這些出口天然氣所得，挹注在社會福利方面的基金。然而，此舉雖然能在短期間填補社福支出的缺口，但由於未能實際投入經濟建設的改善，只能說是治標不治本。更何況，自然資源也將有枯竭的一天。

荷蘭政府第二個主要的收入的來源是舉債。因為政府各類收入，包括販賣天然氣所得，不見得總是能與支出打平，政府因而被迫去借錢。不過十年之間，荷蘭國家貸款從 1982 年的六千八百億左右，飆升到 1991 年的一兆五千四百億。這個數據佔國家收入的比率，也從原先的 43.8% 來到 71.0%。

同一時期，用以支付債務利息的錢，從荷蘭國民生產總值（GDP）的 2% 上升到將近 6%。這個數據遠高於歐洲共同體（Euopean Communities, EC）中，前五大國家的平均。

於是，為了社會福利支出而負債太多的現象，成為當時荷蘭政治的焦點。畢竟，政府總不能永無止境地借錢，來填補會持續下去的社會福利支出。這個現象也成為「荷蘭病」的重要病癥。

另外一個延伸的問題，是當荷蘭私部門為了負擔勞工保險的成本，得增加約 45% 的支出時，企業只好提高出口產品和服務的價格來因應，但如此也使得荷蘭企業較難以在國際市場上與其他公司競爭。

荷蘭在二次世界大戰以後，只花了約 20 年光陰，便將整個福利國家體系建造起來。但在那之後的 20 年，政府與該套社福體系的負擔不斷加重，又缺乏足夠收入來彌補。即便短期間可以靠出口自然資源（天然氣）和舉債來增加財政收入，卻不是個長遠之計。

從1970年代開始，眾多內外因素導致的「荷蘭病」，開始困擾著荷蘭全國。 1982 年 11 月起擔任荷蘭首相的 Ruud Lubbers ，便曾在奈美亨大學（Radboud Universiteit Nijmegen）的一場演講中，表示荷蘭已經成為一個「病人國家」。至於荷蘭人究竟如何對抗「荷蘭病」的病魔，我們就留待下集分曉了。