古代中國地震了怎麼辦？看清朝政府的「荒政」措施

「頻繁嚴重的災害」似乎是傳統中國的家常便飯。

不管政權如何更迭，水、蟲、火、乾旱、地震，種種災害幾乎沒有間斷地發生，而這些破壞從屋瓦傾毀、農業受損、人民流離失所甚至是生命財產受到威脅，幾乎遍及人類社會的各個層面。政府如何面對災害帶來的威脅，始終是傳統中國社會難以迴避的課題，這也可以從過去救荒政策的演變──「荒政」來說明。

根據過往的研究資料，「荒政」有以下幾種定義：

所謂荒政，是指政府救濟飢荒的法令、制度與政策措施。[1]

國家有關救濟災荒的法令、制度與政策措施，統稱為荒政。[2]

荒政是歷史上的中央政府或地方官府關於救荒的政策、制度、法令以及指導這些政策、制度、法令的思想的總稱。[3]

荒政指稱官府救荒的行為、政策和措施。[4]

這樣看來，荒政指的是政府為了恢復社會穩定、救濟災民、減緩災害造成的傷害所制定的政策、法令、制度。

早在戰國時期，歷史上就已經有「荒政」的記載。[5]《周禮》中提到：「以荒政十有二聚万民：一曰散利；二曰薄征；三曰緩刑；四曰弛力；五曰舍禁；六曰去幾；七曰眚禮；八曰殺衰；九曰蓄藥；十曰多昏；十有一曰索鬼神；十有二曰除盜賊。」[6] 到了宋代，則有一部整理荒政歷史和宋代荒政實例的著作，那就是董煟《救荒活民書》，內容記錄著過往朝代對抗災荒的各種辦法，包括朝廷如何籌措各種救荒經費、如何實施救荒，甚至是各階層官吏的職權責任等。[7]

清代時，關於荒政的記錄則更為全面，包括《大清律例》、《大清會典》、《荒政叢書》、《荒政輯要》、《災賑全書》、《救荒六十策》等。這些內容不外乎說明清代荒政的辦法，也取法歷代救荒政策，專項考訂過往的倉儲源流，並且說明了災前預防、遇災、復興等各項措施，以及遭遇災變時，官府的應對措施、報災期限和基本準則。

例如《大清會典．乾隆》記載：「一曰救災；二曰拯饑；三曰平糶；四曰貸粟；五曰蠲賦；六曰緩徵；七曰通商；八曰勸輸；九曰嚴奏；十曰辨災；十有一曰興土功；十有二曰反流亡」。[8]而《大清會典．嘉慶》紀錄的救災分類雖有變動，但大致維持乾隆時期的內容：「一曰備祲；二曰除孽；三曰救災；四曰發賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩徵；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工築；十有二曰集流亡」。[9]

從以上敘述我們可以得知，清代荒政沿用歷代朝政的荒政方法，雖然各項目隨著時間變動，但內容基本相同。若我們更大範圍的回顧過去荒政相關著作，大概會發現《周禮》的影響其實始終存在，《周禮》敘述的十二項方法，在往後中國歷代政權的基本措施中，多半不脫此思想範圍──降低災荒造成的傷害、撫卹人民，以及使社會運作恢復正常。[10]

從清代魏禧所著之〈救荒策〉可以具體看到清廷面對災荒的規劃邏輯。書中提到「先事之策、當事之策、事後之策」，分別指的是災害的三個階段：「事前準備預防」、「災害發生時的應變」以及「災難發生後提供的救助」。[11]

事前的「先事」包括兩種：備祲（協助農民開墾、生產、勸農務、禁糜穀）與除孽（驅除有害農業環境與農作物的害蟲）；「臨（當？）事」則分為八種，包括救災（指災害發生時官府率眾前往救災）、發賑（在災後給予貧民口糧、銀錢）、減糶（政府出糶倉穀，抑制米價）、緩徵（緩徵災民應納錢糧）、通商（指官府採減免措施鼓勵商人運送米糧至災區救濟）、勸輸（獎勵矜紳商民出資賑濟）。事後措施則分為興工築（由地方官府興建公共工程使災民以工換食）、集流亡（安定撫卹，避免災民流亡他處，鼓勵災民回鄉復耕）。[12]

然而，除了「中央朝廷」的規定之外，各地方官、政府顧問的著作也有十分詳盡的荒政辦法。例如萬維翰的《荒政瑣言》、王鳳生的《荒政備覽》，兩本著作都是研究浙江、直隸省的災害案例後，規劃出各種詳細的律例、勘災、發放賑濟等辦法。[13] 與前幾本著作相比，姚碧《荒政輯要》則是更具雄心的作品。姚碧根據實際救災經驗，為沒有勘災經驗的官員製作了一本參考指南。[14]

根據《荒政輯要》，當時政府主要是著重於減輕災害對人民的影響。清朝政府依照受災情形「緩徵」或免除災民應該繳納的錢糧，政府也速派官員前往災地巡視、慰問，接著發放銀兩給予災民、幫助災民埋葬死者遺體。

同時，清朝政府也啟用熟悉地方事務的官員們參與救災，以便讓救災行動順利進行；若有官民想要在災害中圖謀利益，上級則必定給予重罰。

在重建過程中，清廷也會因應不同需求，制定賑災的輕重急緩順序。如果所處地區是「防禦要地」，則「營房」、「汛堡」等「官兵舍」會在所有倒塌房屋中優先被修繕。而政府也會特別「煮賑」幫助災民，避免他們越境、離開故鄉，畢竟這些流徙的災民們，很有可能會成為社會不安定的因子。

從居住地選擇、糧食儲藏、救災辦法、災後復原，甚至是官僚體系的掌握，清廷動用各種力量，試圖減低災害對社會的衝擊，然後形成一種朝野共識：「災害發生之前應該做什麼；災害發生之時應該做什麼；災害發生之後應該怎麼進行重建活動。」[15]因此，災害來襲後朝野便不會無所適從，且能主動做出應對。

傳統中國政府採取了各種手段，來解決地震帶來的傷害，而且考量到社會環境轉變，以及人民不同的處境，逐步發展出各種因應措施。這或許也反應了古時候的人們並不是完全受制於「環境決定論」的陰影，反而是在不斷的破壞之中，累積著各式各樣的經驗，並學以致用使生活變得更加安全，也使帝國渡過一次又一次的災變，不至於崩潰。

[1] 李向軍：《清代荒政研究》，北京市：中國農業出版社，1995，頁2。

[2] 郝治清：《中國古代災害史研究》，北京市 : 中國社會科學出版社，2007，頁 29。

[3] 周致元：《明代荒政文獻研究》，合肥市 : 安徽大學出版社，2007，頁1。

[4] 李華瑞：〈兩宋荒政的發展與變化〉，《中國古代史論文選萃（下）》，北京市 : 中國社會科學出版社，2013，頁497。

[5] 楊明：《清代救荒法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2014，頁18。

[6]散利是指建立穀倉災害年時發放糧食減輕災民負擔，租貸種子糧食；薄征是指減輕租稅；緩刑是指凶年犯行緩縱之；弛力是指緩徵搖役；去幾是指免除關稅，開放山澤之禁，使百姓獲得食物；眚禮、殺衰、蓄藥、蓄藥、多昏、索鬼神則是與禮儀有關；除盜賊則是指飢饉則盜賊多，不可不除。楊明：《清代救荒法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2014，頁19。

[7] 李文海、夏名方主編：《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京市：生活・讀書・新知三聯書店，2007，頁99。

[8](清) 允????奉敕纂，《欽定大清會典．乾隆朝》，卷十九，北京 : 商務印書館，2006，頁 68-69。

[9] (清)托津等奉敕纂，《欽定大清會典．嘉慶朝》，卷十二，台北：文海，1991，頁 638-643。

[10] (清)俞森：《荒政叢書》，北京市 : 商務印書館，2006，頁 560-564。

[11] 由此根據《大清會典》內容做分類，（清）托津等奉敕纂，《欽定大清會典．嘉慶朝》，卷十二，臺北：文海，1991，頁638-643。

[12] 施姵妏：〈清代台灣的地震災害與救助措施〉，台灣大學歷史學研究所碩士論文，2008，頁122。

[13] 李文海、夏名方主編：《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京：生活・讀書・新知三聯書店，2007，頁102。

[14] 李文海、夏名方主編：《天有凶年  清代災荒与中國社會》北京：生活・讀書・新知三聯書店，2007，頁 103-104。

[15] 大矢根淳、浦野正樹、田中淳、吉井博明編，《災害與社會》，北京：商務印書館，2017，頁295。