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振興經濟誰來主導、民主制度如何拯救?「印尼歐巴馬」帶領下的新印尼難題(上)

2019-04-26

政治經濟:佐科威時代的國家資本主義發展模式

在過去數十年,與其他發展中國家一樣,對於印尼經濟發展應以壯大私人部門還是依賴國家帶動經濟增長這個問題,一直深受社會各界爭論。


於尤多約諾時代,印尼迎上商品熱潮、國家收入大增,辯論迫切性曾一度大減。但到了 2011 年、尤多約諾第二段總統任期完結之前,商品雖然仍能創造利潤,但價格已呈下滑之勢,是以在 2014 年總統選舉期間,國家經濟發展應由私人企業還是政府主導的辯論重新被燃起。於競選巡迴演講之中,佐科威承諾會重振印尼基礎建設、完成尤多約諾總統任內無法做到的事。


佐科威羸得總統之位後,他拋棄尤多約諾時代的公私營合夥發展模式。在商品價格下滑之際,佐科威推動由國家主導的經濟發展計劃,希望藉此刺激後商品熱潮時代的國家經濟、重建國家的公用事業設施。


2014 年年底佐科威經濟改革的第一步,是大幅削減政府數十億美元的燃油津貼,成效立竿見影。到了 2015 年,印尼政府預算規劃的國家資本支出(capital expenditure)達二百九十兆印尼盾(約二百一十五億美元),比尤多約諾總統任內最後一次預算的國家資本支出金額一百五十六兆印尼盾高出近九成。在 2016 年預算,國家資本支出金額增至三百一十三兆印尼盾,佔總預算開支近 15%、印尼國內生產總值 2.8%。於 2010 年、在尤多約諾時代之中,金額只分別佔 8% 與 1.5%。


隨著開支預算增加,佐科威政府訂下更具野心的國家發展目標,這些目標都如幻似真,包括:興建五千公里鐵路軌道,鋪建二千六百公里道路、一千公里高速公路,建造四十九個灌溉用水壩與二十四個港口,修築累積發電量為三萬五千兆瓦的發電廠。對照尤多約諾時代數字,佐科威政府對發展基礎建設的態度更顯積極。尤多約諾出任總統十年間,建成的鐵路軌道少於二百公里。在他第二段總統任期內,全國發電量也僅增加七千兆瓦。


佐科威,有「印尼歐巴馬」之稱。(Source: Wikipedia)

上文提到,佐科威發展國家的方法,既不依賴國內私人財團,亦棄用尤多約諾時代的公私營機構合作模式,他倚重的是由國營部門主導發展的模式。這種發展模式的一個重要目標,是將臃腫與低盈利的國營部門與附屬企業合整為礦業、銀行、建築、物業、糧食、道路六大經濟事業群。佐科威當然也想仿傚中國、馬來西亞、新加坡等國,設立大型國企,或籌組如馬來西亞國庫控股(Khazanah Nasional of Malaysia)與新加坡淡馬錫控股等國家主權財富基金。


負責建築事務的國企大大受惠於佐科威政府的基礎建設發展計劃。除此以外,國營公路服務公司(Jasa Marga)同樣受惠。在國際貨幣基金組織的影響之下,國營公路服務公司是進行局部私有化改革、擁有一定程度自主權的眾多國家部門之一。在「新秩序」時代,國營公路服務公司曾受政府壓力,被迫以不合理報酬興建無法創造獲利的道路。從企業營運角度看,局部私有化改革有利國營公路服務公司的日後發展。


國營公路服務公司領導層曾試探新增的企業自主權是否有形無實。在尤多約諾時代,國營公路服務公司曾拒絕接受兩項利潤成疑的政府基礎建設開發案。不過到了佐科威時代,佐科威軟硬兼施,提醒國營公路服務公司領導層需緊跟政府政策路線,為此國營公路服務公司得到特許執照、國家銀行低息貸款、基建項目長期控制權(控制期可長達超過四十年)等各種特權與優惠。印尼政府的基礎建設發展排擠私人企業,令以尋租行為見稱、代表印尼私人企業的印尼商會感到不安。印尼商會曾就此公開表示不滿。


佐科威政府的基礎建設發展模式不無缺憾。例如,這些基建發展不一定能夠扶貧。上述總發電量達三萬五千兆瓦的發電廠,其實是興建於爪哇與峇里島等已發展地區,這些地區的鄉郊供電率已超過 95%,與此同時,東印尼卻仍然受困於供電嚴重不足的問題。再者,佐科威政府計劃興建的新發電廠主要以燃煤發電。佐科威政府會否如同屆政府同樣承諾減少國家排放的溫室氣體便成疑問。


融資是佐科威政府基建發展計劃所遇到的另一難題。按計劃,工程造價可達四千億美元。政府希望這些基建工程能令國家每年維持 6-8% 經濟增長率。問題是,基建所需成本超出了國家財力。2016 年,印尼商品價格大跌,政府稅收因而減少二百二十兆印尼盾,這令政府財力不繼的問題變得更明顯。


佐科威政府曾在 2016 年推出的稅務赦免計劃,這多少減輕了政府的基建財政壓力。稅務赦免計劃的目標有二:第一,吸引海外基金款項回流;第二,徵收逾期繳稅罰款。至 2016 年年底,計劃為政府帶來近一百兆印尼盾的新收入,款額在中央銀行與印尼政府的預期之間。不過長遠而言,印尼要持續發展基建,仍需進行稅務改革。


此時外資並沒有受 2014 年總統選舉期間湧現的印尼經濟民族主義影響,對佐科威政府的基建發展計劃頗有幫助。與普羅博沃一樣,佐科威曾在競選場合暢談維護國家經濟自主(特別是糧食生產)之必要。


不過,佐科威在出任雅加達省長之時,就曾尋求長期投資印尼的日本協助興建雅加達新的運輸系統。問題是,至近年,印尼不免被捲入區內愈演愈烈的中國與日本地緣政治角力漩渦。習近平時代的中國矢志提升國家在亞洲的軟實力與政策影響力、輸出國家基建剩餘產能,亞洲基礎設施投資銀行成立於北京、「一帶一路」項目成本達數十億便是例子。佐科威成為總統後,以中國為首訪地。當時中國承諾為印尼提供數十億低息貸款,以助印尼基建發展。


2015 年,佐科威與會習近平(Source: Wikipedia)

興建雅加達與萬隆之間的高鐵障礙重重,某程度上說明,佐科威若要實現基建夢,會遇到四大困難。


第一,要在中國與日本這兩個東北亞經濟大國的競爭下周旋,並不容易,且會危及國家經濟信譽。為與中國國企中鐵國際合作,印尼中央政府曾單方面中止與日本國際協力機構(Japanese International Cooperation Agency, JICA)所訂定的貸款協議,原因是中鐵國際向印尼政府提出優厚條件,願意免除興建高鐵所需的費用。日本政府為此大感憤怒,這也不免會有損外國投資者對印尼的投資信心。


第二,雅加達與萬隆之間的高鐵工程的經濟效益問題,也引發了爭議。不久之前,兩地之間已新修建收費道路,高鐵工程並非必要。


第三,中國一方雖然提出看似優厚的高鐵工程興建條件,但中企對印尼社會不無負面影響。大量中國勞工湧入印尼,當中有部份人是黑工,這不單令中國與印尼關係變得緊張,亦令印尼華人更受敵視。


第四,在民主國家徵用土地極為不易,高鐵工程因而受阻。尤多約諾政府曾遇到同類問題,是以尤多約諾曾在第二段總統任期內,力促國會通過新法,令國家得以利用公共利益理由強制收地。不過,此法幾無成效。


事實上,早在佐科威時代之前,受制度規管的市場經濟已愈加被國家操控。在 2009 年,印尼國會便曾通過兩項新法、取代原有的電力法與礦業法,這兩項新法的共通點是以國家為中心、反外資。此後在 2012 年,印尼憲法法院的裁決,令自主獨立的印尼上游石油與天然氣監管機構無法運作。於過程中,民族與民粹主義乃至伊斯蘭力量都在力拒國家自由化的發展趨勢,政客與官員也在擔心愈加昂貴的直選、新自由主義經濟改革會有損他們的原有利益。


在此背景下,美國礦業巨擘費利浦‧ 麥克莫蘭銅金公司(Freeport McMoran)在印尼西巴布亞格拉斯伯格礦場(Grasberg mine)深耕超過四十年後,最終仍然決定出售股份。


無論如何,佐科威時代何以迎向國家資本主義發展模式,仍然值得深入分析。一方面,佐科威顯然嚮往中國以國家主導經濟增長的發展模式,另一方面,國家主義其實可被視為佐科威的總統連任策略。佐科威難以影響私企,但在國家主義發展模式之下,卻可控制更多國企、利用國企資源競選。同樣重要的是,採用國家主義發展模式也是為增強總統權力,方便統治者應對後蘇哈托時代政治權力分散的局面。


如前文所述,在印尼民主化時期,為促進民主、防止威權統治復辟,總統權力受削弱。分權進一步將中央政府權力分予桀驁不馴的區域領袖,這些領袖基本上都手握資源蘊藏地,能夠自立於首都雅加達之外。佐科威時代趨向國家主義的結果,是相較十年前,印尼國企資產總值增近八倍,據報在 2017 年資產已達接近五千四百億美元。這顯然是巨額財富,且受中央政府乃至總統本人直接控制。這都意味,當下有關印尼發展模式的問題重點,已非國家資本主義是否在印尼生根,而是能維持多久。

 

本文摘自季風帶出版之《印尼模式》
作者深入淺出分析印尼作為全球第四大國、全球第三大民主國,其國家民主化二十年龐雜政治實驗的成敗得失。要理解 2019 年大選後,印尼政治與經濟發展、外交政策、區域影響的走向,《印尼模式》是絕對不容錯過的民主化時代印尼國情入門讀本。
文章資訊
作者 戴維信
刊登日期 2019-04-26

文章分類 故事
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