選舉相對多數決．罷免絕對多數決：為什麼罷免在臺灣這麼難？

小時候，有選過班長嗎？對大多數人來說，這樣的經驗應該並不陌生，雖然很少人搞得懂班長到底是選來幹嘛，但「選班長」與「被選班長」無疑是臺灣社會最最基層的民主實驗與教育。

只是，選舉班長的經驗或許所在多有，那罷免班長呢？

仔細想想，選舉與罷免總是相提並論，但臺灣社會的認識與實踐，卻是極度的不對稱。

這其實也不意外。綜觀人類歷史，當然是先有選舉權，才有罷免權。而在一個成熟的公民社會，定期的選舉本來就足以應付大多數的問題。就像左手一樣，罷免只是輔助。

可惜，姑且不論這座島嶼的公民社會成不成熟，至少「民主失靈」現象是貨真價實。從 2013 年的「憲法 133 運動」，到 2014 年的「割闌尾計畫」，以至於 2015 年即將到來的罷免投票，都突顯了「罷免」在當代臺灣的重要與必要。

只要稍稍回顧歷史，不難發現，在此之前罷免成功者是少之又少。但少歸少，在 1979 年前還是有的，而且投票率還不低。舉陳秋香為例，那是 1979 年 7 月遭到罷免的高雄縣內門鄉的鄉民代表──參加投票者有 1990 人，投票率 53.82%，同意罷免有 1834 票，不同意有 86 票，罷免率高達 92.16%！根據當時的新聞報導，被罷免的原因在於：「當選鄉民代表後，未為選民謀福利，亦不促進地方團結，並拒絕審查該鄉六十九年度地方預算。」

很可惜，從此之後，罷免成功者幾乎成為絕響。為什麼呢？這當然攸關罷免的制度設計。《中華民國憲法》雖然賦予人民罷免公職的權利，但空有權利沒有用，還需要法規的充實。在這裡，1980 年就會是個重要分野。

1980 年以前，中央與地方公職人員的選舉罷免，各自適用不同的法規。總統、國大代表、立法委員、監察委員，都有專屬的選罷法。省議員、直轄市議員根據行政院頒訂的選罷規程；縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表、村里長，則根據省政府頒訂的選罷規程。1980 年《公職人員選舉罷免法》制定公布，開始整合原本複雜紛亂的規定；最晚在 1983 年，幾乎所有公職人員的選舉罷免，都已經納入了這套選罷法之中。

整合歸整合，罷免投票未必變得比較容易。1953 年 9 月，臺北市議會通過了市政府提出的「公共汽車加價案」，由於公共汽車向來飽受管理無方效率不彰之譏，票價提高消息一出，輿論為之沸騰，還出現罷免市議員的呼聲。當時就有論者指出，罷免門檻比起選舉門檻，限制過嚴，妨礙了人民權利的行使。

再就「臺灣各縣市議會議員選舉罷免規程」以論事議員以得票比較多數者為當選，而其第三十條、第三十五條規定，罷免原選區三分之一以上公民之投票，投票結果同意罷免案達投票總額過半數時多數始為通過，否則為否決。如此當選資格與罷免資格顯不相稱；前者僅須比較多數而後者限制過嚴。

這種「選舉相對多數決．罷免絕對多數決」的問題，不只存在於議員，也存在於立委。即使兩者適用不同的法規，但法規內容卻大同小異。1980 年的《公職人員選舉罷免法》，雖然曾經將罷免改為「相對多數決」，但只維持了十四年，1994 年又修回「絕對多數決」，然後一路持續至今。也難怪早在半個多世紀之前，就被人質疑限制過嚴。

罷免案提出與成立的門檻就又是另外一個故事了。從 1947 年開始，立委的罷免案只需要「原選舉區投票總數」的 10% 簽署即可提出。議員的罷免，在 1950 年只需要「原選區公民」的 10% 簽署即可提出；在 1959 年，則改為「原選區公民」的 1% 提議 9% 連署後提出；在 1963 年，更改為「原選區公民」的 1% 提議 5% 連署後提出。本來愈改愈鬆的趨勢，到了 1980 年《公職人員選舉罷免法》卻就此止住。

實施《公職人員選舉罷免法》以後，無論是立委還是議員，必須要得到「原選舉區應選出之名額除該選舉區選舉人總數」的 5% 才夠提出罷免案，並且要得到「原選舉區應選出之名額除該選舉區選舉人總數」的 15% 以上連署才能夠成立罷免案。

至此為止，所謂「罷免三階段」（提出、成立、投票）才正式成形。往後，門檻還有愈修愈高的傾向。到了 2014 年，提出罷免案的門檻，已經提高為「原選舉區選舉人總數」的 2%；成立罷免案的門檻，則提高為「原選舉區選舉人總數」的 13%。

這樣的回顧有什麼意義呢？

要說有什麼啟示或許太過，但至少可以帶來些反省！首先，罷免案提出與成立的門檻並非一成不變。其次，這樣的變化未必是「與時俱進」，1980 年前是愈改愈鬆，1980 後卻是愈修愈高。再者，儘管罷免投票大多數的時間都採「絕對多數決」，但至少在 1980 年到 1994 年間一度改採「相對多數決」，而且也維持了小段時間。最後，就算門檻很高，也還是存在著罷免成功的可能，1979 年的案例就是典型的例子。

歷史告訴我們，制度設計並非一成不變；歷史也告訴我們，就算再怎麼艱困，台灣社會也從來沒有放棄抵抗的嘗試。更重要的是，我們還沒有錯過寫下歷史的機會。