國家永續發展委員會的任務：SDGs 在臺灣的「幕後監製」

多數時候，重要的事情不只需要有人在第一線規劃執行，也需要有人站在較高較遠的地方協調、整合，提出具有建設性的建議。而在臺灣推動永續發展政策近三十年間，這種接近於電影監製的工作，就是由行政院的「國家永續發展委員會」擔綱。

但與電影不同的是，監製經常是一個人獨挑大樑，永續會卻需要廣納各界、各種不同專業領域的觀點。以當前的委員會來說，就邀集了 8 位來自氣候、公衛、經濟等各領域的專家，以及 13 位來自環境、社福、原民等團體的代表，加上內政、經濟、交通等各部會的首長，也通通必須參與。
 

永續發展政策的「電影監製」

就像電影的監製需要對劇本、經費、選角、後製等不同面向都有所掌握，永續會既然是臺灣永續政策的監製團隊，也要針對所有部會的業務、各項永續發展的指標提出指引，確認各部會都走在正確的軌道上——不論是社會住宅要如何減碳，或是要如何以尊重原住民族權利的方式推動國土永續，乃至要如何推行惜食、續食，讓食物能夠送到弱勢家庭的餐桌上，這些政策都不只有主管機關負責，還由永續會為他們看作業、派作業，並且將國際上的討論轉譯到臺灣，訂定出具體的指標，藉以引導第一線的規劃者和執行者，確保臺灣完整、全面和國際接軌

但各部會不可能只是自己訂目標、自己寫作業，最後又只是彼此交換改作業。因此，主持與監製的人總是要份量夠重、層級夠高，才能夠喊得動、盯得住行政體系的各個部會。
  自永續會的前身「行政院全球變遷政策指導小組」 1994 年成立以來，這個團隊的層級也越來越高，從 1997 年由政務委員兼任主任委員，再改由行政院院長兼任、親自督軍後，二十幾年間跨越不同總統與政黨的執政，從最高層級領導永續政策監製團隊。
 

如何「監製」？從一場會議看出端倪

這樣的監製團隊能夠做到什麼呢？若直接以一場會議為例，在 2023 年 6 月，環保署（現在已升格為環境部）提出了《國家因應氣候變遷行動綱領》，在科技、法制、甚至金融方面，推動減碳和因應極端氣候的辦法。

但這個綱領不能只是環保署自己提出來自己審，而必須先到永續會向團隊所有成員報告，讓不同專業的委員提出回饋，也讓各部會的首長可以了解。在那場會議中，永續會委員們就提供了通盤、跨部會的意見，請環保署參考之後再回來報告。

舉例來說，其中一項意見是關於資源分配的順位：在資源有限之下，環保署應該依照各個政策工具的重要性，具體列出優先順序。委員之一的中研院院長廖俊智就提到，「如從科技的角度來看，目前淨零最缺乏的就是零碳電力，需要投入最多的科技研發」，認為必須將更多科技研發資源集中在能源研究上。

另一個建議則是指出，《行動綱領》如果要落實，就必須要搭配空間規劃與土地使用管制，才能夠避免各部門之間的矛盾。另一位委員、地球公民基金會董事長李根政就在會議上指陳，諸如太陽能光電等該在哪些地區發展，已經引發社會疑問——依照學者建議，到底該把光電板和地熱設備設在怎樣的地方，「應有明確的區位劃設原則」。
  李玲玲委員身為生態學的教授，也提醒空間規劃時，必須注意自然或半自然地區一旦開發，就可能減少溫室氣體的吸存，甚至增加溫室氣體的排放，內政部等主管機關因此必須在思考土地利用時，納入生態和國土復育的觀點。那麼，內政部要怎麼在修正國土計畫的過程中納入永續的觀點、怎麼考慮減碳和因應極端氣候的需求呢？答案還是回到永續會的機制，由當中內政部所主持的「永續城鄉工作分組」，去整合專家們以及其他部會的意見。

而接受專家的意見之後兩個月，來到 8 月的會議，環保署也在院長、副院長和各領域委員面前回報他們的下一步——比如關於政策優先順序的問題，環保署就採納了建議，將順序擬定清楚。至於土地使用的問題，則將交棒給內政部，讓內政部在國土計畫中擬定具體方案。

此外，在同一場會議上，環保署也回應了永續會委員們前一次的質疑：社會溝通做得夠多嗎？尤其針對原住民族權利的相關議題，未來怎麼溝通協調？環保署對此不但盤點過去曾舉辦的八十餘場座談會，更規劃出要成立和原民會共同合作的小組，強化橫向的溝通。

在這個過程中，環保署所提出的第一個版本接受監製團隊的檢驗，而內政部、原民會等部會也因此更確認代辦工作，知道被派了怎樣的作業。臺灣永續政策一個又一個環節，就是在這樣的監製之下來回確認、對焦、改善，才終於能夠推出、付諸實行。
 

把國際原則轉譯成具體指標

在和政策的實際設計者對焦的過程中，永續會委員們也同時轉譯了國際上關於永續政策的討論，尤其是協助對接聯合國的行動議程——前述李玲玲委員關於生態系和土地利用的專業建議，就是引述聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）所提出的指引，針對農業、林業等土地使用方式的管制有不同引導。

而更長期也更整體來說，永續會在幕後最大的對接工作，就在於訂定超過三百個具體的量化指標，讓公部門有所依循，知道怎樣的「業績」才更能切合國際標準。這三百多個指標，是源於聯合國在 2015 年的「永續發展峰會」發展出的 17 項永續發展目標，經常統稱為 SDGs（Sustainable Development Goals），先經由科學家社群打下基礎，諮詢發展援助、人權保護、財務金融等的實務工作者，部長級的多次會議來回討論，最終再由近兩百國高層級的國際政治領袖會議確認。包含高品質的教育、有韌性的基礎建設、保育海洋生態⋯⋯等等。
  在永續發展峰會上，有超過七成的國家是由元首或政府最高領導人出席，包含時任美國總統歐巴馬、德國總理梅克爾、英國首相卡麥隆等，都在會議上發表演說。經由聯合國和各國領導人的權威背書，這套標準也已經在國際上擴散開來，更成為各國政府、企業、媒體、研究機構共同採用的語言——可以說國際上討論永續發展，經常就等於討論如何實踐這 17 項目標，也是這二、三十年來終於凝聚出的共識。

但諸如「有韌性的基礎建設」等 17 項目標，都屬於原則性的指引，難以讓政府機關引以為具體的管理與考核標準。在聯合國的原始文件中，他們提出上百項要在 2030 以前達成的目標——有些稍微抽象，比如「預防和大幅減少各類海洋污染，特別是陸上活動造成的污染」；有些雖然較為具體，但尺度太大、在臺灣並不適用，比如在全球消除「極端貧困」（即每日生活費不及 1.25 美元），「將最不發達國家國內生產總值年增長率至少維持在 7%」。於是，目標的轉譯、具體化，就是政府必要的工作。

為此，永續會先以一年的時間初步研訂，又經歷兩年的專家、部會間研議和民間意見徵集，終於在 2019 年訂定出《臺灣永續發展目標追蹤管考作業準則》，甚至加上第 18 項的「特有本土目標」：「逐步達成環境基本法所訂非核家園目標」，在之後的每一年由永續會這個監製團隊一一監督。
  舉例而言，為了降低創業的門檻，讓更多想創業的人都能夠拚闖，永續會所訂定的目標是從 2017 年起算，到 2020 年以前要核准出累計 1600 件微型創業貸款；之後從 2021 年起算，到 2030 年期間要再核准 4000 件。又比如在健康方面，國中學生過重及肥胖率要壓低在 28.8% 以下。而以農地污染為例，在 79.3 萬公頃的農田中，2020 年受汙染農地必須壓低到 198 公頃以下，到 2030 年更是要壓低到不高於 8 公頃。

這些指標都能一一作為公務機關實際管考的標準。比如在 2022 年的年度報告中，就得出有 85.67% 的指標推動進度符合預期，尤其在海洋生態等領域的達標率都來到 100%；但這也意味著有 14.33% 屬於落後，尤其與交通直接相關的「永續運輸」達標率更是只有一半——比如與大眾運輸運量相關的目標，因為疫情而無法達成，以及台鐵無障礙電梯的建置比率依然稍低，這些也都成為行政院監督、檢討各部會的依據。

這種幕後監製、統籌者的功勞究竟多大，是出了名地難以評估。畢竟，不論是轉譯還是引導、是看作業還是派作業，都是輔助第一線的規劃者和執行者，使他們更能把力氣用在正確的方向上。而從分析的角度來說，人們很難知道如果同樣的政策如果以不同的方式監製，第一線究竟會不會走上冤枉路、在冤枉路上耗費的時間和資源又會多大。

但能夠知道的是，在臺灣政府追求永續發展的路上，確實有一個由專家、民間團體和政府首長共同組成的監製團隊。這個團隊的任務在於透過轉譯和引導、透過看作業和派作業，不僅顧及到更多面向的考量，也更能切合國際上共享的標準。如同電影的監製團隊一般，引導規劃者和執行者，避免他們走上冤枉路，讓他們更能把時間、資源用在正確的地方，便是國家永續發展委員會的目標。