荷蘭王國憲法200週年（下）：從君主統治走向議會民主

從 1815 年以來，這部荷蘭王國憲法一共歷經修憲 15 次，但只有兩次撼動國家根本的憲政框架。頭一次是 1848 年的修憲，確立荷蘭疆土不再包括獨立後的比利時、經直接選舉產生的下議院國會，以及部長向議會而非國王負責的制度，大幅削弱國王權力。另一次則是 1917 年修憲，確立「比例代表制」的國會組成與成年男性普選權（女性普選權也在兩年後開始實施）。以下，就讓我們繼續看看，荷蘭王國從君主統治走向議會民主的道路，以及走入二十世紀以後的發展吧！

1814 年荷蘭王國憲法特色：君主統治＋兩院制國會

1814 年憲法的特色之一，是確立荷蘭王國為由君主統治的政體，行政權屬於君主，各部大臣向君主負責，而非向議會負責。第二項特色，是新增另一個國會，確立荷蘭王國乃以兩院制國會（bicameral parliament）為主體的政體，由上、下議院各 55 名議員組成。下議院可以提出或修正議案，上議院只能同意或反對，無議案修改權，但國王仍有權力作最終決定。針對如何選舉議員的機制與辦法，憲法中沒有太明確的規定。特別是上議院議員，常由國王指派南北尼德蘭各省的貴族擔任。有人因此批評上議院議員不過是國王的代言人，而且還是「國王的動物園」。

荷蘭王國 1814 年憲法的第三項重點，是確立由國家而非教會來承擔現代教育的責任。換句話說，這個設計等於在切割天主教勢力，將「學校」融入國家教育體制之中。

當拿破崙兵敗滑鐵盧、第一法蘭西帝國瓦解後，歐洲列強國家於 1815 年召開的維也納會議上，為了讓強權國家（特別是英國、德國與法國）之間有足夠的緩衝區域以維繫權力平衡，各國高層技巧地將南尼德蘭與北尼德蘭合併，威廉‧腓特烈於是成為荷蘭國王威廉一世以及盧森堡大公（Grand Duke of Luxembourg），統治範圍遍及今天的荷蘭、比利時與盧森堡。

南尼德蘭於 1830 年代獨立成為比利時王國（The Kingdom of Belgium）

不過，畢竟南尼德蘭十省與北尼德蘭七省之間，早已累積許多歷史發展帶來的分歧，並廣泛體現在政治、經濟、宗教與語言等不同面向。在政治上，南方許多自由派人士反對威廉國王進行中央集權的統治。在經濟上，商業貿易取向的北尼德蘭希望降低關稅，但南尼德蘭則因為要保護原先的工業發展（例如紡織工業與礦業），希望提高關稅。在宗教上，南方以天主教徒居多，於北方喀爾文主義的「商人國王」（the Merchant King）可說相當感冒。由國家教育取代教會學校的命令一下，更引起南方的不滿。在語言方面，威廉一世規定荷蘭語（Dutch）為王國官方語言，但南尼德蘭北部法蘭德斯（Flanders）地區的佛萊明人（Flemish）說的是和荷語有些微差別的佛萊明語，瓦隆區（Walloon）的瓦隆人在經歷法國 20 年統治下，也早已習慣說法語了。再加上威廉一世或許是害怕南尼德蘭用法語出版批評王國或國王的言論，因而對「出版自由」設下不少限制。

在種種因素下，南方自由派人士（同時也常是反教權主義者）與天主教人士難得站在同一陣線，反對威廉一世對當地的統治。終於，在先後歷經西班牙、奧地利、法國與荷蘭統治後，1830 年 11 月，甫成立一個月的比利時國家議會（Belgian National Congress）宣布脫離荷蘭統治，成立比利時王國。經過短短 15 年光景，南北尼德蘭再度分道揚鑣。往後數年間，荷蘭與比利時之間持續存在大小不等的戰爭。直到 1839 年，荷蘭國王威廉一世才正式簽署協議，接受兩個國家分開的事實。

1848年修憲：議會權力提升＋部長負責制（國王被逼退舞台）

一旦威廉一世承認比利時已非荷蘭領土，他除了得面臨修憲調整國土疆界的事實，還得面對大環境的政治社會變遷。十九世紀四〇年代，自由主義當道，各國吹起一股革命風潮，向舊政府的保守勢力挑戰。1840 年，威廉一世卸下 27 年的王位，交給其子威廉二世繼承。當時，以下議院自由派健將 Johan Rudolf Thorbecke 為首的一批改革派人士，開始草擬新的憲法修正案。1844 年 12 月，Thorbecke 等人曾於下議院提出一次修正案，但未獲上議院通過，國王也否決該次提案。

不過，隨著法國在 1848 年爆發「二月革命」，整個歐洲風起雲湧，革命浪潮席捲法國、奧地利、德國，連荷蘭境內的阿姆斯特丹跟海牙也出現暴動。聰明的威廉二世曉得，如果想保住王位、維護奧倫治家族的長治久安，勢必得接受某些改變，扭轉民眾對國王與皇室的保守印象才行。這一回，威廉二世給予 Thorbecke 領導的修憲委員會更多發揮空間。他自己雖然百般不願，但也只能接受國王權力遭到大幅削減的安排。

這次憲法修正案的特色，首先是打造出以下議院議會為權力核心的政體。上議院議員不再由國王指派，而由省議會選舉產生。下議院議員則直接由選舉產生（雖然當時選舉權仍掌握在有納稅的少數富人手中）。第二項重點，為確立各部部長與大臣負責的對象是議會而非國王，國王的決定需要大臣共同署名才具效力。這些變革進一步促使國王轉為扮演象徵性角色，而非實質統治者。

這次修憲，政治家 Thorbecke 功不可沒。原先主修古典文學與哲學的他，於 1831 年，獲得萊頓大學法學院任命為「歐洲外交與政治史」講座教授。在 1848 年憲法修正過後，Thorbecke 於過世前曾先後領導過三屆內閣（the cabinet），只是今天大家熟知的「首相」（Prime Minister）之職位名稱，在當時還不存在就是了。

至於被迫接受權力縮水的威廉二世，在位沒幾年便於 1849 年過世了。繼承王位的威廉三世曾試圖恢復若干國王權力，像是有權指派上議院代表，而部長也只需要向他負責，但這個夢想始終未能如願。

1917 年修憲：比例代表制＋全民普選權的來臨

1917 年的荷蘭憲法改革，適逢第一次世界大戰期間，當時屬中立國的荷蘭，慶幸地沒有受到太多外力干擾。外頭的烽火，反倒協助國內嚴重分立的政黨團結起來、維繫各種共同利益。

自 1913 年開始，荷蘭國會分別由具代表性之政黨領袖們組成兩個委員會，討論起當時幾項重大的修憲議題。1917 年，他們終於達成妥協，產出一份名為「偉大的 1917 協定」（The Great Pacification 1917）的文件。

該次修憲的要點在於：第一，引入 23 歲以上的男性普選權（女性普選權則在 1919 年通過）；第二，確立以比例代表制的模式組成國會；第三，維持國家對各級學校的財務資助，而教會學校也包含在內。

自 1917 年修憲過後，即便歷經第二次世界大戰與德軍佔領期間，荷蘭在憲法與政治制度沒有太多改變。如同學者描述的，荷蘭憲政制度通過了戰爭的試煉。雖然部分憲法內容曾受到短暫懷疑，各項制度在戰後幾乎完整地恢復為原本的面貌。

二十世紀以來的荷蘭憲法變革

荷蘭王國的憲政架構經過 1917 年的修改後，便沒有再出現太大幅度的變化，且修憲的程序也漸趨嚴格。二時世紀以來的重大變革，首推隨著人口增加而擴增的國會代表人數。上下院議員席次分別從 50 位和 100 位增加至 75 位和 150 位。以及，為擴大選舉年齡層，1963 年的修憲將選舉年齡從 23 歲下修至 21 歲；1971 年，則將投票年齡再降為 18 歲。上議院議員每四年選舉一次，由甫經選舉產生之省議會成員票選產生。

回首荷蘭王國於十八世紀的源起，以及 200 年來的憲法變遷之路，我們見證她從共和國變成君主國，再演變為議會民主制國家。最初一百年間，皇室、國會與內閣的緊張關係始終存在，即便國王權力被拔除，上下議院依舊存在保守勢力與自由派人士的角力，想更動任何一項憲政架構，都得經過好些時間的醞釀，才得以修法通過。且修憲通過也不代表變革隨即完成，時常得再歷經一段運作期間，才能實現憲法字面上的意涵。如今，當我們隨口說出荷蘭政治的特色，像是「虛位元首」、「上下兩個議院」或「比例代表制」等詞彙時，也別忘了任何一項特徵，都是經過無數次辯論與磨合，才呈現在我們眼前。