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是誰把權力交給了獨裁者?二十世紀,三個讓民主國家死亡的魔鬼交易
作者:史蒂文・李維茲基(Steven Levitsky)、丹尼爾・齊布拉特(Daniel Ziblatt)▎譯者:李建興
馬和公鹿之間發生了爭執,於是馬去找獵人請他幫忙報復公鹿。獵人答應了但是說:「如果你想打敗公鹿,必須讓我把這鐵塊套在你的上下顎之間,這樣我才能用韁繩引導你,還要把這副鞍放在你背上,我才能在跟蹤敵人時安穩坐在你身上。」馬同意了這些條件,獵人很快給他裝好馬鞍與籠頭。

後來,在獵人協助下,馬很快打敗了公鹿,向獵人說:「下來吧,把這些東西從我嘴裡和背上拿走。」「別急,朋友,」獵人說。「現在我有馬銜和馬刺來控制你了,目前寧可讓你維持這樣。」──〈馬、公鹿與獵人〉,《伊索寓言》

1922 年 10 月 30 日,墨索里尼從米蘭搭乘過夜臥鋪火車在上午十點五十五分抵達羅馬。他是受國王之邀到首都接受義大利總理任命並籌組新內閣。

在一小群衛兵陪伴下,墨索里尼先在薩佛亞飯店停留,然後穿上黑西裝、黑襯衫與搭配的黑圓頂硬禮帽,得意洋洋地走到國王的奎里納萊宮。

羅馬充斥著騷動的謠言。有幾群法西斯黨人──許多穿著不成套的制服──在市區街頭亂竄。墨索里尼深知這種景象的威力,大步走進國王的大理石地板寢宮問候他,「陛下,請原諒我的穿著。我剛從戰場過來的。」

墨索里尼與黑山軍的「向羅馬進軍」行動(source

這就是墨索里尼傳奇的「向羅馬進軍」的開端。大批黑衫軍越過盧比孔河從義大利自由黨國家奪權的形象,變成了法西斯黨的經典,在 1920 到 30 年代的國定假日和小孩教科書裡不斷重播、散布。

墨索里尼也幫忙吹捧了這個神話。當天進入羅馬之前的上一站,他考慮過下車在衛兵簇擁下騎馬進城。雖然最後放棄了這個計畫,事後他拼命吹捧自己崛起掌權的傳奇是,以他自己的措辭,開啟法西斯新時代的「革命」與「起義行動」。

其實真相比較庸俗。大多數墨索里尼的黑衫軍經常糧食不足又沒武裝,在他受邀擔任總理之後才趕到。全國各地的法西黨人很危險,但墨索里尼的奪權陰謀並不是革命。

他利用他政黨的三十五票國會席次(全國五百三十五席)、分化現有體制的政客、對社會主義的恐懼與三萬名黑衫軍的暴力威脅,贏得了怯懦的艾曼紐三世國王注意,以為墨索里尼是崛起的政治新星與弭平騷動的辦法。

墨索里尼(source

隨著任命墨索里尼之後政治秩序恢復與社會主義退潮,義大利股市高漲。自由黨體制派的政客大老,像喬凡尼.喬利蒂(Giovanni Golitti)與安東尼奧.薩蘭卓(Antonio Sa l andr a),都不禁讚賞局勢的變化。他們把墨索里尼當成有用的盟友。但就像伊索寓言裡的馬,義大利很快就發現自己被「嚼子和馬刺」控制了。

這個故事的某些版本在上個世紀的全世界不斷重演。一群政治素人,包括阿道夫.希特勒,巴西的傑圖里歐.瓦加斯(Getulio Vargas),祕魯的藤森(Alberto Fujimori)和委內瑞拉的烏戈.查維茲(Hugo Chavez),都以同樣的道路掌權:從內部,藉著選舉或跟有力政客結盟。

每次,精英人士都相信邀請分享權力能夠約束外來者,導致主流政客重獲控制權。但他們的計畫出錯了。野心、恐懼與失算的致命組合一起把他們帶向同樣宿命的錯誤:自願把權力之鑰交給成形中的獨裁者。

祕魯前總統藤森(Alberto Fujimori),為日裔秘魯人。(source

經驗豐富的老政客為何會犯這種錯?很少有比阿道夫.希特勒在 1933 年 1 月崛起更貼切的說明了。他的暴動能力最早在 1923 年慕尼黑的啤酒館政變就展現出來──他的忠誠手下帶著手槍發動夜間奇襲,控制了幾棟政府建築和巴伐利亞官員集會的一間啤酒館。構想欠佳的攻擊被當局制止,希特勒也坐牢九個月,在獄中寫下惡名昭彰的個人宣言《我的奮鬥》。

之後,希特勒公開承諾透過選舉取得權力。起先,他的國家社會主義運動拿不到多少票。威瑪時期政治體制在 1919 年由天主教黨、自由黨與社會民主黨人的支持民主大聯盟創立。但從 1930 年起,隨著德國經濟疲弱,中間偏右政黨陷入內鬥,共產黨和納粹黨的支持度上升。

民選政府在 1930 年 3 月大蕭條的痛苦期間崩潰。隨著政局癱瘓阻礙了政府施政,虛位總統兼一戰英雄保羅.馮.興登堡(Paul von Hindenburg),利用國家元首在國會無法產生執政多數黨的特殊狀況下,有權任命總理的憲法條款。這些非民選總理與總統的目標不只是統治,也要排除左右兩端的激進派。

首先,中央黨經濟學家海因里希.布呂寧(Heinrich Bruning,後來他逃離德國成為哈佛的教授)嘗試恢復經濟成長,但是失敗;他當總理的時間很短。興登堡總統接著轉向貴族法蘭茲.馮.巴本(Franz von Papen),然後,日漸灰心消沉中,找上了馮.巴本的好友兼對手,前國防部長庫爾特.馮.施萊謝爾(Kurt von Schleicher)將軍。但在國會裡沒有多數黨,僵局仍然持續。領袖們都有充分理由擔心下一次選舉。

一群敵對的保守派相信「總得拿出辦法來」,在 1933 年 1 月底介入談出了一個對策:該由受歡迎的局外人來擔任政府領導。他們鄙視他,但是知道至少他有廣大支持者。而且最重要的,他們認為可以控制他。

1933 年 1 月 30 日,計畫的首謀之一馮.巴本以保證的語氣駁斥讓阿道夫.希特勒當上危機重重的德國總理這場賭博的憂慮:「我們引進他是為了我們自己……兩個月內,我們會把他邊緣化到讓他強烈抗議。」很難想像還有比這更深刻的失算了。

希特勒(source

義大利與德國的經驗都凸顯出經常讓專制者掌權的這種「宿命的聯盟」。在任何民主國家,政治人物有時會面臨嚴峻的挑戰。經濟危機、民怨沸騰、主流政黨選情失利,都可能考驗即使最老經驗的局內人的判斷。

如果有領袖魅力的外人乘機崛起,挑戰舊秩序獲取支持度,自認控制力很高明的建制派(establishment)政客會很容易想要收編他。如果局內人搶在對手之前打破團結擁抱叛逆者,就可以利用外人的能量與票源壓倒同儕。然後,建制派政客希望可以重新引導叛逆來支持他們自己的計畫。

這種魔鬼的交易經常演變成對叛徒有利,因為聯盟提供局外人足夠的威望成為正當的權力競逐者。在 1920 年代初的義大利,自由黨舊秩序在日益增加的罷工與社會動盪中崩潰。傳統政黨無法組成穩固的國會多數派,讓衰老的第五任總理喬凡尼.裘利提急了,他違背顧問的意見提早在 1921 年 5 月舉行大選。

為了利用法西斯黨的群眾魅力,裘利提決定提供墨索里尼的暴發戶政黨在他的選舉團體,國家黨、法西斯黨與自由黨組成的「中產階級團塊」中一個席次。這招失敗了──中產階級團塊贏得不到 20% 選票,導致裘利提下台。但墨索里尼在選票上的位置給了他的烏合之眾崛起所需要的正當性。

這種宿命聯盟不只出現在兩場大戰之間的歐洲。它也能夠解釋烏戈.查維茲的崛起。委內瑞拉向來自豪是南美最悠久的民主國家,始於 1958 年。從未擔任公職的查維茲是個低階軍官與失敗的政變領袖,也是政治素人。但他的掌權獲得了一位完美局內人的大力協助: 委內瑞拉民主制度創始人之一, 前總統拉斐爾.卡德拉(Rafael Caldera)。

委內瑞拉前總統烏戈.查維茲(Hugo Chavez)(source

委內瑞拉政壇長期由兩大黨主宰,中間偏左的民主行動黨與卡德拉中間偏右的社會基督黨(稱作 COPEI)。兩黨和平地輪替執政了三十幾年,到了七○年代,委內瑞拉被視為苦於政變與獨裁的南美民主模範生。然而在八○年代,該國仰賴石油的經濟陷入長期低迷,危機長達十幾年,貧窮率幾乎倍增。

可想而知,委內瑞拉人民很不滿。1989 年 2 月的大規模暴動就暗示體制內政黨有麻煩了。三年後,1992 年 2 月,一群低階軍官叛變反對佩雷斯(Carlos Andres Perez)總統。烏戈.查維茲領導的叛軍自稱「玻利瓦派」,以紀念崇高的獨立英雄西蒙.玻利瓦(Simon Bolivar)。政變失敗了。

但是被拘捕的查維茲出現在電視實況轉播叫支持者放下武器(以後來成為傳奇的話術宣稱,他們的使命「暫時」失敗了),他成為許多委內瑞拉人,尤其窮人眼中的英雄。1992 年 11 月第二次政變失敗後,坐牢的查維茲改變路線,想透過選舉爭取權力。他需要幫手。

雖然前總統卡德拉是受到好評的資深政治家,他的政治生涯在 1992 年已經衰落。四年前,他無法贏得所屬政黨的總統提名,現在被視為政治化石。但是這位七十六歲的參議員仍夢想著重返總統大位,查維茲崛起給了他一條救命繩。在查維茲第一次政變當晚,前總統在國會緊急聯席會議中出面擁抱叛軍的主張,宣稱:

當人民認為自由與民主無法給他們飯吃,無法防止生活費如天文數字暴增,或明確地終結可怕的貪腐災難,在全世界眼中,貪腐每天都在啃噬委內瑞拉的制度,很難要求人民為了自由民主犧牲自我。

這場驚人演說救活了卡德拉的政治生命。前總統利用查維茲的反體制選民,支持度大增,讓他在 1993 年成功選上總統。

卡德拉公然勾搭查維茲不僅拉高了他自己在選舉的地位;也給了查維茲新的威信。

查維茲和他的同志們意圖摧毀該國三十四年的民主制度。但是前總統沒有譴責政變領袖是偏激威脅,卻讓民眾同情他們──隨後也有了進入主流政治的機會。

卡德拉也向委內瑞拉的建制派政黨發出致命一擊,幫查維茲打開了總統府的大門。

他驚人地改變立場,拋棄將近半世紀前自己創立的政黨社會基督黨,獨立參選總統。沒錯,各政黨早就有危機了。但卡德拉脫離與後續的反體制宣傳幫忙埋葬了他們。卡德拉 1993 年以反政黨獨立參選人之姿當選之後,政黨體制崩潰,為未來的局外人鋪了路。五年後,輪到查維茲了。

但是當初 1993 年,查維茲還有個大問題。他在坐牢等候叛國罪審判。然而到了 1994 年,當上總統的卡德拉撤銷對他的所有起訴。卡德拉幫查維茲的最後一步是,確實地替他打開了監獄的大門。查維茲一出獄,馬上有個記者問他要去哪裡。「到權力那兒,」他回答。

釋放查維茲大受民眾支持,卡德拉在競選時曾經承諾了這件事。如同大多數委內瑞拉精英,他把查維茲看成短暫的風潮──等到下次選舉時很可能已經失去民眾喜愛的人。

但是卡德拉撤銷所有起訴,而不是讓查維茲受審再特赦他,提升了他的地位,一夕之間把政變領袖變成可能的總統候選人。1998 年 12 月 6 日,查維茲當選總統,輕鬆擊敗建制派支持的候選人。就職當天,卸任總統卡德拉不願意依照傳統主持查維茲的就職宣誓。反而悶悶不樂地站在一旁。

雖然各自差別很大,希特勒、墨索里尼和查維茲遵循的掌權路線有驚人的相似性。

他們不只都是有天賦吸引民眾注意的外行人,也都因為建制派政客忽視警訊,不是把權力交給他們(希特勒與墨索里尼),就是幫他們開門(查維茲)而掌權。

現有領袖拋棄政治責任經常是國家通往專制的第一步。查維茲當選幾年後,拉斐爾.卡德拉簡單說明他的錯誤:「沒人認為查維茲先生有一丁點機會當上總統。」希特勒當上總理的翌日,一位協助他的知名保守派承認,「我剛做了生平最大的蠢事;我跟世界史上最大的煽動者結盟了。」

不是所有民主國家都落入這個陷阱。包括比利時、英國、哥斯大黎加與芬蘭,有些國家面臨煽動者的挑戰,但也成功不讓他們取得權力。他們是怎麼做的?你很容易以為靠選民的集體智慧才倖存。或許比利時人和哥斯大黎加人就是比德國人和義大利人更懂民主。畢竟,我們喜歡相信政府的命運掌握在公民手中。如果人民維護民主價值,民主就很安全。如果公民願意接受專制訴求,那麼民主制度遲早會有麻煩。

這個觀點錯了。它高估了民主──以為「人民」可以隨意塑造他們擁有的政府。1920 年代的德國和義大利很難找到多數人支持專制主義的證據。納粹和法西斯掌權之前,不到 2%人口是黨員,這兩黨在自由公平的選舉中距離多數票都差得很遠。反而,在這兩人受到對自己野心的危險視而不見的政治局內人支持而掌權之前,穩定多數人是反對希特勒和墨索里尼的。

烏戈.查維茲是多數選民選出來的,但是沒什麼證據顯示委內瑞拉人尋求強人領導。當時,民意對民主的支持還高過智利──那一直是個穩定的民主國家。根據 1998 年的拉丁指標(Latinobarometro)民調,60% 的委內瑞拉人同意「民主永遠是最佳的政府型態」這句話,僅有 25% 同意「在某些情境下,專制政府可能比民主更受喜愛」。相形之下,在智利僅 53% 受訪者同意「民主永遠是最佳的政府型態。」

潛在煽動者存在於所有民主國家,偶爾,其中一個或一群會引發民眾共鳴。但在某些民主國家,政治領袖會注意警訊設法確保專制者留在邊緣,遠離權力核心。面對極端派或煽動者崛起時,他們會同心協力去孤立與打敗他們。雖然民眾對極端訴求的回應很重要,更重要的是政治精英,尤其各政黨,是否扮演過濾角色。簡單說,政黨就是民主的守門員。

許多國家的民粹政府和極端勢力抬頭,難道民主國家要滅亡了?看似健康的民主國家又是如何陷入專制的? 作者從政治學與歷史分析美國國內外民主危機:主張民主國家並不是因為一個人的衝動而毀滅,而是在黨派惡鬥的過程中,長期忽略規範慢慢被削弱。