最初的議會制度來自古羅馬?運作近千年的元老院興衰史

提到古羅馬,大家大概會立刻想到舉世聞名的「元老院」,但元老院究竟是什麼呢?元老院其實是古羅馬時代一個非常重要的角色,它甚至還對現代議會有一點影響。

與羅馬城一起誕生的元老院

相傳西元前八世紀,古羅馬第一任國王羅穆盧斯(Romulus)在義大利某地的七座山丘上建立了羅馬城後,便設立了「元老院」作為給國王建言的政府機構。元老院總共有一百席,人選由國王指定。這些元老院議員除了來自羅馬人外,還包括了被羅馬人征服的周邊部落代表,他們會被封為貴族,並進入元老院。而元老院的組成其實也是展現羅馬世界的中心思想的一種方式──羅馬的多民族大融和和身份認同!

羅馬共和國的格言和象徵Senatvs Popvlvs Qve Romanvs(SPQR)(元老院與羅馬人民)
(Source: wikipedia)

當時羅馬的政治權力運作算是「三權分立」,但這個分權概念其實跟我們現代人所想完全不一樣。國王是第一權,元老院是第二權,而公民大會則是第三權。公民大會由全體羅馬人組成,他們負責選出國王和政府官員,但卻沒有立法權。國王負責宗教祭典、軍事與政治,元老院則是個咨詢機構。

作為一個咨詢機構,元老院為什麼會有制衡能力呢?

這是因為,古代部落國王不享有絕對的權力,他們需要其他的貴族同意,而元老院是由有身份地位的羅馬貴族組成,所以元老院說話還是很有份量的。如果國王沒有理由地不聽元老院建言,國王的地位就會受到挑戰。所以在羅馬的王政時期,元老院一直想影響國王施政,國王也想盡辦法控制元老院,就像以下故事一樣……

第五任國王布里斯克斯(Lucius Tarquinius Priscus)並不是羅馬人,他是來自附近的伊特魯里亞人,而且還有希臘血統。他離開家鄉來到羅馬發展,很快便成為第四任國王重用的人。當第四任國王死後,布里斯克斯被選為國王。為了讓羅馬公民支持他,布里斯克斯的演說不斷強調自己雖然沒有羅馬人的血統,但卻擁有紮根羅馬的心。最後,羅馬公民接納了他,布里斯克斯被選為繼任的國王。

第五任國王布里斯克斯(Lucius Tarquinius Priscus)頭像
(Source: wikipedia)

雖然擔任了國王,但代表羅馬傳統貴族階層的元老對布里斯克斯不太滿意,為此,布里斯克斯即位後,便以羅馬人口增加為由建議把元老院議席增加至二百人。這項做法明顯是要削弱羅馬貴族的影響力,把自己人安插在元老院中。因此,國王與元老院雖然需要互相合作,但底蘊下還存在著一定的角力。

進入共和,與元老院同一陣線的執政官

出於第七任國王的殘暴,後來羅馬人推翻了他的統治,建立了共和政制,此時的元老院角色就大大不同了,它幾乎變成了整個羅馬世界的最高統治機構。

當羅馬人廢除王政後,不再希望有國王可以獨覽大權,取而代之的便是名為「執政官」的官職。執政官一共有兩人互相制衡,由公民大會選出,任期一年,可以連任,而元老院議席則增加到 300 人。自此之後,羅馬的三權變成了「執政官—元老院—公民大會」。

不過,這個結構是不穩定的。因為從前的國王大多在被選為國王前就有一定的名聲,憑威望勝出選舉,由於國王任期終身,因此元老院的干預不會很強。但是執政官就不同了,這個由公民大會選出的官職,最好是由具一定政治經驗的人擔任會比較好。因此,這些人選很多時候便是來自元老院,成為元老院議員也就成為擔任執政官的必經之路。同理,其他政府重要的官職也漸漸默許由元老院議員中揀選。更重要的是,這會讓執政官與元老院的關係極為緊密,漸漸地元老院與執政官便站到同一陣線,與公民大會的站到對立面。

後來,執政官+元老院 vs 公民大會對立的情況增加了,在西元前 471 年爆發了一次嚴重衝突,導致了一個新的官職的誕生──「護民官」,這個官職必由平民擔任,由公民大會選出。這個護民官擁有否決權,可以否決任何議案。

共和晚期的政治混亂

西元前二世紀,當羅馬經過三次布匿戰爭(Punic Wars)後,終於完全消滅了對手馬其頓、希臘和迦太基,正式稱霸地中海。不過,戰爭導致了作為兵源的農民大幅死亡,大地主趁機將農地吞併。土地兼併日益嚴重,階級之間的流動性下降,財富不均的情況愈來愈嚴重。這些大地主多來自大家族,與元老院的連結十分緊密,兩者相互勾結政治愈見腐敗。這時候的元老院,不再是昔日那個帶領羅馬前進的舵手了。

因為元老院的腐敗,公民大會衍生出了各種改革者,嘗試挑戰元老院的權威。像是作為公民大會代表的護民官格拉古兄弟(Gracchus),曾企圖推行農地法改革,卻受到元老院阻撓而被設計殺害。後來,為了削弱元老院的影響力,公民大會選出沒有背景的軍官馬略(Gaius Marius)作為執政官。後來因戰爭人導致的兵源減少,羅馬軍團戰鬥力下降,馬略因此改革軍制,無形中增加了軍隊的政治影響力。

蓋約格拉古之死(Source: wikipedia)

因為軍隊的地位提高,共和晚期的羅馬都被軍官所控制。例如,蘇拉(SVLLA)憑著顯赫軍功,成功迫使元老院任命他為「獨裁官」。所謂的獨裁官是只在羅馬出現重大危機時才會被任命的官員,是羅馬的最高決策人。為防止權力被濫用,獨裁官任期一般不能多於六個月,但蘇拉的任期卻是終身。幸好,蘇拉雖然成為了獨裁者,心裡還是認為羅馬世界應由元老院所帶領,他改革加強了元老院的角色和職能後便主動退位了。

不過,時代巨輪似乎並不順著這方向走。

因為,凱撒出現了。凱撒是位貴族,曾在羅馬擔任過不少官職,有著超凡的政治魅力和軍事才能。凱撒認為元老院已經不適合統治羅馬,必須要有英明的領導者將之取代。通常這種擁有這兩種特質的人必定有很多追隨者,凱撒也不例外。因此,元老院極為忌憚,後來元老院主動與凱撒翻臉,內戰一觸即發。最後,凱撒成功打敗以元老院為首的共和派,成為最高權力者。

成為最高權力者後,凱撒把元老院的議席增至六百名,並指派了親信為議員。這個時候,共和政制便與元老院一起慢慢褪去了。不過,凱撒不久後便被共和派刺殺身亡。最後由養子屋大維完成了他的遺志。

凱撒之死(Source: wikipedia)

羅馬最後的元老院

屋大維像他養父一樣,成為了最高權力者。屋大維初統治時,元老院還是有一定影響力。但後來他為了鞏固自己地位,巧妙且合法地把各種官職和權力集中於己身,並創造了「奧古斯都」的稱號,屋大維也因此成為整個羅馬世界的主宰。在屋大維的統治時期,羅馬正式進入帝政元首制,而屋大維則成為歷史上第一位羅馬帝國皇帝。

當羅馬走入帝制後,元老院的影響力已大不如前。隨著物換星移,羅馬人開始習慣皇帝的統治。元老院雖然在政治上對皇帝的統治還是有一定影響力,但卻不再是羅馬世界的主宰。三世紀時,羅馬帝國爆發危機,國家陷入極度混亂。當時,皇帝多由軍事強人擔任,元老院完全沒有任何力量制衡,此後的羅馬帝國進入絕對君主制,元老院進一步矮化為無實權的咨詢機構,基本上已無足輕重。在後來的歷史記錄裡,「元老院」逐漸不再被提起了。

元老院 vs 現代西方議會

元老院的拉丁原文為「Senatus」,是英語中「參議院」的語源。不過,元老院是否可以視為現代西方議會呢?

首先,羅馬人稱他們的國家為「元老院與羅馬公民」。也就是說,在羅馬世界裡,最重要的是「元老院」和「羅馬公民」。羅馬人認為法律高於一切,就算是元首制時期的皇帝,也不能凌駕法律。元老院算是法律的代表,後來漸漸有了立法的功能,成為了現代西方議會的雛型。

不過,元老院與現代西方議會還是有所不同,現代議會的議員往往透過普選產生,元老院就不同了,雖然平民同樣有機會成為議員,但議員身份卻非由選舉產生,而是由國王或現任議員推薦加入。因此,羅馬世界實行的是寡頭政治,而非民主政治,特別是由於元老院的寡頭特質,元老院議員往往利益相近,未能像現代議會那樣存在多元聲音,因而衍生出護民官一職與之對抗,這種對立關係後來導致了共和晚期的政治混亂。

話雖如此,在絕對君主制前的羅馬世界,元老院裡是擔當了現代議會的一個重要功能──權力制衡。現代西方議會透過「立法權」與「行政」和「司法」兩權互相制衡,而元老院則是與國王或執政官及公民大會互相制衡。不過,這算是階級之間的權力制衡,與現代三權分立的概念相差非常遠!

最後想提一個有趣的共通點,就是古羅馬的元老院議員也喜歡發表極為冗長的言論,俗稱「拉布」(filibuster),這在現代西方議會也經常發生呢!

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