【臺灣通史】廢渡臺禁令、開啟臺灣邊區治理：牡丹社事件後的沈葆楨與對臺政策

同治 13 年（1874）5 月，日本藉口牡丹社原住民殺害琉球的日本國民，發兵進攻臺灣，於恆春半島登陸，是為「牡丹社事件」。當時清廷為了防備日軍進犯臺灣，焦急地尋找合適的人才來彌補過去對臺灣治理的不足。在此時躍上檯面、成為協防臺灣不二人選的，即是當時擔任清朝船政總理大臣的沈葆楨。清廷想要借重沈葆楨對海防的長才，任命他為欽差大臣來臺督辦軍務，並且與日軍交涉停戰事宜。此次事件也讓沈葆楨短暫地來到東南一隅的海島，從此寫下與臺灣的不解之緣。事件落幕後，沈葆楨針對臺灣的現況提出一系列的改革措施，不僅廢置渡臺禁令、決議開山撫番，並且調整長期以來行政區等，對臺灣影響深遠，連橫在《臺灣通史》也盛讚：「沈葆楨締造之功，顧不偉歟！」。
 

列強襲來！牡丹社事件後強敵環伺的臺灣

在牡丹社事件爆發前，清廷對臺灣的統治主要在西部平原，東部除了蘭陽平原在嘉慶 15 年（1810）收入版圖，設置噶瑪蘭廳外，其餘地區被視為化外之地的番界，禁止漢人入墾，也未設官治理。這現象在咸豐 10 年（1860）開港通商後，被來往於臺灣的外國人所注意。這些外國商人看見清廷並未積極管理臺灣東部地區，甚至產生臺灣東部不隸屬清廷版圖的番地無主論觀點，因此起了對於臺灣東部的覬覦之心，牡丹社事件就在此一重要的前提之下發生。

在經過清廷的努力交涉下，同治 13 年（1874）10 月，日軍終於撤離臺灣。在牡丹社事件後，臺灣被迫躍上東亞海域的競爭舞台，此時的清廷也才意識到國際各方勢力的威脅。於是沈葆楨一改過去清廷只求臺灣穩定，而未積極發展的政策，提出了一系列積極的改革措施，其中最具影響力的莫過於「開山撫番」與「增設行政區」兩大面向。

廢除渡臺禁令，招墾山林邊界

在開山撫番的政策下，過去未被清廷重視的東部番界，成為清廷的治臺重點之一。政策重心有「開山」與「撫番」兩種路線，開山是由官兵負責開鑿通往東部的後山北、中、南三路，南路的開闢主要從屏東開往臺東，有分成赤山到卑南、射寮到卑南、三條崙到卑南、楓港到卑南、恆春到卑南等路線。中路的開闢主要從林圮埔（南投竹山）到璞石閣（花蓮玉里）。北路從蘇澳到花蓮港。

撫番則是指在開路的同時，也招撫沿路的原住民使其歸順清廷。根據沈葆楨的構思，開山與撫番為相輔相成的事，只開山但未招撫，或是只招撫但未開山，都是無稽之談。不過不管是開山還是撫番，最重要的前提還是要有漢人入墾這些新地域。路開好且原住民村社也歸順，但沒有漢人入墾，在沿路形成聚落，終究也會因沿路缺乏人跡而廢弛。

為了要促進漢人入墾東部，就必須要鬆綁一些有礙招墾的制度，包含渡臺禁令、番界禁令、管控鐵竹等相關製品生產。渡臺禁令自臺灣收入清廷版圖之初就已實施，渡臺者必須向官府申請領照，不得無照偷渡。在沈葆楨時這個法令雖然不再嚴格執行，但沒有明文廢止法令，地方官難以放心招墾。番界禁令在則主要禁止漢人在番界從事伐木等經濟行為，違者會被處以杖一百、徒三年的罰則。漢人也不得偷運貨物上山或與原住民通婚，失察官員也會被連帶受罰。鐵和竹的生產禁令，在過去主要是為了防止生產兵器或資助海盜修補船隻，因而嚴格限制鐵器、竹器的生產與流通。

過去在維護臺灣局勢穩定考量下實施的這些措施，到了沈葆楨要推行開山撫番時，就變成不合時宜的制度，阻礙了官方推動招墾。因此在同治 13 年（1874）12 月，沈葆楨上奏廢除，代表著清廷的治臺考量從消極的維護穩定，轉變成積極招墾的治理方針。

臺灣南、北雙元中心的建立

在牡丹社事件以前，清廷對於臺灣的統治較缺乏積極的主動性，這也反應在地方行政區的劃分上。當時的臺灣僅設置位於現今臺南的臺灣府，在臺灣府下設有臺灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、澎湖廳、淡水廳、噶瑪蘭廳，行政官署主要偏重中部以南的西部平原，今天臺中以北的地區僅有淡水及噶瑪蘭兩廳，東部更是未劃入行政區中。這樣子的行政劃分到咸豐 10 年（1860）開港通商後，逐漸出現不符需求的問題。

開港後，作為開港口岸的雞籠及滬尾有不少外國商人進駐，貿易日益興盛，洋樓、商家陸續新設，有著不同生活習慣的漢人與外國人接觸頻繁，衝突在所難免，官府不時要調節紛爭。北部重要的物產煤、靛、茶葉、樟腦也在開港通商後，需求量大增。過去未被開墾的沿山地區也因而陸續開闢為田園，人群聚集於此衝突也愈加頻仍，仰仗著官方的有效管理。當時從現在的苗栗到新北的貢寮這一帶，都被劃分為淡水廳，行政中心設於今天新竹市市區的竹塹城中，淡水廳同知每年都要半年駐於竹塹，半年駐於艋舺（今臺北萬華），兩地奔波，不但費時也無法有效因應日益加重的工作量。

為有效管理並促進地方開墾發展，沈葆楨於光緒元年（1875）上奏將淡水廳分成淡水縣及新竹縣。以今桃園楊梅的頭重溪為界，頭重溪以北到貢寮的遠望坑為淡水縣轄區，範圍約相當於今天的新北市、臺北市及頭重溪以東的桃園市，縣治設於今總統府一帶的臺北市區。新竹縣則為頭重溪以南，到大甲溪以北地區，範圍約相當於今頭重溪以西的桃園市、新竹縣市、苗栗縣及臺中市大甲、大安區，縣治設於今新竹都城隍廟一帶的竹塹城。

原本管理蘭陽平原的噶瑪蘭廳則改置為宜蘭縣，設知縣。原本的噶瑪蘭通判改為臺北府分防通判，駐在雞籠，處理當地在開港通商後日益繁雜的政務。在這些新設的淡水、新竹、宜蘭三縣之上，新設臺北府，負責管理臺灣北部事務，府治設於淡水縣城中。沈葆楨的這套增設一府三縣的規劃，象徵著臺灣北部的興起，讓官方也必須有所因應，要從過去僅有臺灣府的單一中心格局，轉變為一個臺灣府及一個臺北府的南北雙元中心。
  除了增設北部的行政區外，沈葆楨也針對牡丹社事件中被日本人所覬覦的恆春半島，以及開山撫番重心的東部地區新設駐紮的行政官員，來管理這些過去被忽視的地域。

在東部地區，沈葆楨的計劃是等到未來這裡人口增加後，再新設廳縣。不過在新設廳縣前，也必須有官員在此治理，因此沈葆楨在光緒元年（1875）上奏將過去駐紮於府城的南路理番同知，改駐紮於卑南（今臺東市）。原本駐紮於鹿港的北路理番同知改為中路，駐紮於水沙連（今南投埔里）。南路及中路理番同知，除了改駐地外，在官銜中也加入撫民字樣，成為撫民理番同知，專門處理漢人與原住民的訴訟、以及未來的收稅事務。

恆春半島的部分，沈葆楨以今天屏東枋山境內的率芒溪為界，以南的琅嶠地區新設恆春縣，範圍約為今率芒溪以南的恆春半島。縣治選在猴洞山腳，即今恆春古城所在。
  雖然沈葆楨在臺灣停留的時間不到一年，就又回到中國，不過其提出的政策為臺灣的發展立下了重要的分界。沈葆楨以後的清廷治臺政策內容，因不同執政者而有所調整，但其基本的立場都不再像過去是以追求穩定的消極立場，而改採較為積極的措施，針對過去未被重視的山區開展開山撫番事務，行政區在往後也陸續有所增設來因應開墾後，所增加的需求。

「積極治台」的「偉人」背後

沈葆楨在臺灣的時間雖不長，但其提出的政策具有重要的意義，深具影響性，特別是開山撫番深刻地影響了往後的東部發展。從傳統的統治者及漢人角度來看，開山撫番促進了東部的開墾，也讓東部地區不再是未受教化的化外之地，開始有官員及軍隊進駐，似乎具有正面意義。
  但從另一方面來思考，對於東部原住民來說，開山撫番其實也造成不少負面的影響。開山撫番政策下，進駐東部地區的駐軍、移民等來此開墾，讓過去原住民習以為常的生活模式受到影響，外來駐軍與移民和當地原住民也難免產生相處上的衝突，優勢的清廷軍力在面對衝突時常以武力來解決，因而出現屏東的獅頭社之役、花蓮的大港口事件、加禮宛事件等屠殺悲劇的發生，成為不少原住民心中難以消逝的部落傷痛記憶。這也是我們在看待開山撫番時，不能忽視的一塊面向。