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曾差點成為第二個信義計畫區?關渡平原意外坎坷的開發歷史

黑皮 2024-03-29
關渡平原(Source:king.f / CC BY-NC-SA 2.0 )

如果你是住在大臺北地區的朋友們,不知道你有沒有注意過,在臺北市北邊的關渡平原,有一大片寬廣的用地是呈現未開發的狀態。

 

這塊未開發的土地面積高達 700 多公頃,比 4 個信義計畫區加起來還要更大。當初政府不僅有將立法院、總統府遷移至此的構想,也有在這裡興建比東京巨蛋還更大的場館,甚至是開發成為國際商業中心的計畫。

 

這些計畫究竟最後會不會實行,未來又將會呈現什麼樣的樣貌呢?

 

今日我會帶大家了解:在寸土寸金的臺北市內,留下的最後一塊黃金土地── 關渡平原的開發計畫。
 

集經濟和政治重要性於一身的精華地

今日的關渡平原隸屬於北投區,地理位置是位於淡水河與基隆河口匯集點,自古以來是從淡水河進入臺北盆地前必經之咽喉。

 

很多人或許會好奇,這個地點有什麼重要性呢?

 

在清代時,關渡與滬尾、艋舺、大稻埕,同為重要的貨物集散地,當時,關渡市街的位置就在今日的淡水河口旁。至於一旁的關渡平原,則在歷經清代先民開墾後,逐漸成為臺北盆地的農業重地。
 

關渡位於淡水河口的關鍵位置,與大稻埕和艋舺同為清代時重要的貨物集散地。(Source:黑皮影片

日治時期,殖民政府為了連結當時主要的運輸港口 : 淡水港,在一旁興建鐵路淡水線,連結臺北與淡水,也就是今日的捷運淡水信義線前身。

 

但隨著淡水河的逐漸淤積,加上縱貫鐵路和北邊基隆港的築港工程相繼完工,淡水港的貨運功能逐漸式微。鐵路淡水線的貨物轉運意義逐漸被淡化,開始變成以觀光、遊憩功能為主的鐵路路線。

 

日治初期時,由於鐵路淡水線旁的北投地區、草山(今陽明山),不僅是距離臺北城最近的自然環境區,更有夏季避暑、溫泉療養的休閒功能,因此在當時逐漸成為重要的觀光勝地。
 

1934 淡水線略圖圖片(Source: 台灣總督府鐵道部,1935 年,〈淡水線略圖〉《台灣鐵道旅行案內》,頁133。國立臺灣圖書館館藏)

1923 年,為了迎接日本的皇太子裕仁,更專門在草山興建了草山御賓館,其重要性甚至等同位在臺北市區的總督官邸,也是日本皇族在臺灣北部的主要住所之一。

 

而在 1945 年第二次世界大戰日本戰敗後,國民政府接收臺灣,原本在草山的草山御賓館也因此被國民政府接收,並改名為「草山第一賓館」,並先後作為協助中華民國國軍整訓的西德裝甲兵將軍官舍,與時任考試院長孫科的居住官邸。

至今仍未開放民眾參觀的「草山第一賓館」(現為草山御賓館)(Source:林高志/CC BY-SA 4.0)

而過去日治時期於草山、北投一帶留下來的大量私人俱樂部、招待所也全都一一被國民政府所接收,使此地轉變成國民黨黨政高層度假、避暑的重要據點,當時的總統蔣中正也相當喜愛此處清幽的環境,因此經常在陽明山辦公、宴客,與召開重要會議。

 

作為蔣中正權力核心的所在地,陽明山、北投與士林等地也成為各國大使館的集中區域;時至今日,大使館仍集中在天母一代。而位在天母與士林的都市計畫,也在 1950 年代時相繼頒布完成。
 

位於臺北市天母區的使館特區,提供給在臺駐外大使館的辦公大樓(Source:Vincent Mia Edie Verheyen/CC BY-SA 4.0)

讓我們快轉到 1980 年代,此時位在淡水線鐵路東北側的士林、北投與天母都已經成為發展程度相當高的人口密集區。只剩下鐵路西南側的關渡平原與洲美一帶,仍然是未開發的農業區。到了40年後的今天,關渡與洲美這一整塊的廣大平原,也仍然維持未開發的農業區型態。

 

而究竟為何單獨留下了這塊地呢?

 

因河道拓寬而受難的土地

這一整塊廣大的土地,在清代末年與日治時期是臺北盆地的農業重地,不過這一整塊廣大平原其實是屬於地勢低窪的沖積平原,所以在國民政府來臺後,此地便因為超抽地下水問題嚴重而水患不斷,在 1962 年歐珀颱風來襲時,為臺北縣市帶來嚴重的水災。隔年 1963 年,大臺北地區再度不幸的遭到葛樂禮颱風重創,葛樂禮颱風不僅在淡水河上游一口氣降下高達 1800 公釐的雨量,也讓整個臺北盆地宛如水都一般泡在水裡,損失相當慘重。

 

當時政府認為造成水患的原因,是因為淡水河口的關渡隘口夾在兩山之間、河道狹窄導致颱風來臨時水流不易宣洩,因此當時政府決定把河道兩側的山壁炸開並拓寬淡水河的河道。
 

左邊是 1904 年的〈日治二萬分之一台灣堡圖〉(明治版)

右邊為現代臺北市地圖對照,可清楚辨識出後來拓寬後的河道區域。(Source:臺灣百年歷史地圖

但當時政府沒有料到的是,河道拓寬之後,雖然排水變得更快速了,不過位在海口的潮汐,也因為沒有隘口的阻擋,反而使得漲潮時的海水長驅直入直接倒灌至臺北盆地內。

 

這使得日後同在臺北盆地內的五股、蘆洲、三重地區飽受淹水之苦長達十多年,而一旁的關渡平原也同樣深受海水倒灌影響,在不斷的水患與潮汐侵襲下,關渡平原的土地快速鹽化,許多原本適合種植的良田被迫廢耕,因而使在地農民的耕種意願低落。
 

不只關渡平原土壤鹽化,五股、蘆洲和三重地區也飽受淹水之苦。(Source:黑皮影片

關渡平原在短短 20 年的時間,從原本為廣大水田的稻田風貌,逐漸變成由沼澤、紅樹林所構成的自然濕地。也因此地水患不斷,政府欲進行開發的種種計畫,只能因此作罷。

 

山不轉路轉的開發計畫

1980 年代,政府開始整治位在本地的貴子坑溪及水磨坑溪,在地的水患威脅逐漸減輕,而在水患因素去除,但因為關渡平原土地鹽化,農民耕種意願仍然低落,各界開始期望將這塊廣大土地轉為其他用途使用。

 

1981 年,李登輝擔任臺北市長時有意將關渡平原開發為臺北市繼信義計畫區後的第二副都心,在這樣的框架之下,1986 年臺北市政府委託中興大學辦理「關渡平原開發可行性研究」,成為第一個針對關渡平原做最完整的開發研究。

 

當時團隊曾提出副都會中心、住宅社區、遊憩育樂區、近郊農業區、一般農業區等等多種開發方式,向當時的專家學者發放問卷調查後,決定以「副都會中心」作為關渡平原的發展模式。

 

當時預計未來開發完成後,關渡平原副都心將可容納多達21萬的人口,更能在整個大臺北都會區中作為士林、北投、八里與淡水、蘆洲、五股等地的發展中心。

 

不過,這樣的計畫一推出之後,就引來了各界的質疑。

 

當時就有市府局處官員指出,由於關渡平原位在臺北盆地的咽喉之處,行經臺北盆地的風帶都需從關渡先行通過,如果此處過度的高密度開發,不僅將影響臺北市的空氣品質,更會對關渡當地的濕地環境造成破壞。

 

也有部分市府局處認為,當時信義計畫區的副都心計畫才在剛起步階段,如同時有兩個副都心計畫在進行,是否會產生排擠效應?還有在此處打造副都心是否符合臺北市未來的發展方針,以及未來的交通量能否負荷等等,都使關渡作為副都心的計畫備受質疑。
 

信義計畫區歷經數十年開發,終於成為臺北市最繁華的區域之一。(Source:Solomon203 /CC BY-SA 4.0)

在政府局處與學界的反對下,1988 年,市府決定改以「低密度方式」進行關渡平原開發。改良後的都市計畫,除了環境因素的考量之外,也避免在關渡平原引進過多的人口,造成臺北都會區龐大的都市負擔,當時更將大度路南邊的超大土地,通通畫作公園用地來使用。

 
大度路南邊有一塊超大土地,預計當作公園用地。(Source:黑皮影片

不過,眼尖的觀眾應該會發現這一整塊的公園用地面積,竟然高達 200 多公頃,比有「臺北都市之肺」之稱的大安森林公園整整大了 8 倍以上。

 

當時怎麼會畫出這麼大的面積來開闢公園呢?

 

打造都會公園的野望

其實,是因為淡水河口的關渡所在位置為水鳥匯集處,自然生態景觀豐富,因此早在 1986 年時,臺北市府就在關渡平原的西南側規劃了關渡自然公園,而後來的臺北市府有意想爭取亞洲運動會的主辦權,因此計畫挪用關渡平原部分土地來興建國際運動公園,打算作為亞運比賽的主場館。

 

關渡宮前方的關渡自然公園(左)與關渡自然保留區(右)(Source: Ianbu/CC BY-SA 4.0)

於此同時,內政部為了提升遊憩品質,決定由北而南在臺北、臺中、臺南、高雄四座城市,各興建一座 100 公頃以上的都會公園。

 

其中位在臺中、臺南、高雄的三座都會公園今日都早已完工落成。臺中的都會公園就選大肚山臺地,臺南的都會公園則在今日的奇美博物館內,而高雄的都會公園,就是今日我們所看到,位於高雄捷運紅線都會公園站旁的那座大型公園。
 

臺中都會公園(Source:中都資訊分享站

臺南都會公園(Source:臺南市政府觀光旅遊局

高雄都會公園(Liaon98/CC BY-SA 3.0)

至於臺北都會公園,為了因應在關渡西南側打造自然公園、與在關渡興建亞運主場館的運動公園構想,臺北市府決定將自然公園與運動公園兩計畫進行整合,並在全新的都市計畫案中,在大度路以南規劃了高達 200 多公頃的臺北都會公園。
 

原定在大度路以南規劃的台北都會公園,如藍圈處(Source:臺北市都市發展計畫整合查詢系統

這次市府新推出的都市計畫案,除了開發密度大幅縮水之外,容納人口也從原本關渡副都心計畫的 21 萬人,大幅降低到只剩 8 萬 6 千人。當時臺北市府認為,採取低密度開發,不僅能維護關渡平原的自然環境,還能達成避免財團趁機炒作土地的效果,是一舉數得的規劃。

 

十年過去,開發案仍前途未卜

沒想到,這項將關渡平原轉作低密度開發的都市計畫,在1989年公告後,立刻收到上百件的陳情抗議。

 

原來是因為市府採取低密度開發,所以土地開發的容積率與建蔽率僅有 10%~20%,太低的容積率回饋將導致土地開發後農民被分到的土地大幅減少,甚至可能會使部分農民無家可歸。

 

在地的農民因而認為市府採取低密度開發的模式,才是真正圖利財團的行為, 農民們更在當時臺北市議員的帶領下,前往臺北市政府抗議,要求開發計畫應該變更回原本的高密度開發模式。而農聯會也要求,應該將關渡平原的計畫做修正,改闢建為國際商業中心。

 

更壞的情形是,當時關渡平原的開發案,更爆出有財團假借農民身分,介入關渡平原的土地炒作中,也有議員及立委涉及關說,強迫市府變更用地來獲取暴利等等醜聞。因此全案在眾多弊端與爭議下,最終決議暫緩開發,這也象徵將關渡打造為第二副都心的構想,正式告吹,宣告結束。

 

如同我們今天了解到的,在副都心計畫出局後,關渡平原開發計畫一度被以低密度模式來替代,但低密度的開發方式出爐後,也仍然持續引起爭論,使得關渡平原的開發計畫在當時只能被迫暫緩,難以定案。

 

因此今日的關渡平原,便仍然呈現一大片的稻田景觀,屬於未開發的狀態。

 

究竟為何關渡平原的開發案始終喬不攏?

 

觀眾們應該都還記得,開頭時我有埋下伏筆,提到總統府和立法院曾經打算遷來這裡,究竟這項遷移計畫又為何沒有實現呢?2024 年之後的未來,這片廣大的關渡平原,又將呈現什麼樣貌?

後續精彩的內容,請見下集分曉。
 

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本專欄為故事與YouTube頻道「黑皮」合作,預計不定期推出一支講述城市故事的影片搭配文章。
文章資訊
作者 黑皮
刊登專欄 黑皮說故市:帶你認識每個角落的故事
刊登日期 2024-03-29

文章分類 故事
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