國家巨靈：狹窄的自由走廊
本書探討的主題是自由。
自由取決於不同形態的國家巨靈及其如何演變──社會是否安於沒有一個有效率的國家，或締造專制國家，還是設法打造權力均衡，催生受到制約的國家巨靈和日漸繁榮發展的自由。
霍布斯想像中的景象是社會要屈從國家的意志，大部分社會科學和現代世界秩序都把這一點視為理所當然，我們的理論和這種看法正好相反。我們的基本論點是：國家巨靈並非總是受到熱烈歡迎，至少建立國家機器的歷程相當崎嶇不平。社會抗拒國家機器優勢成功的例子很多，蒂夫族過去就是這樣做，今天黎巴嫩人仍然這樣做，抗拒的結果是不自由。
抗拒失敗後，結果可能出現專制巨靈國家，外貌很像霍布斯所想像的大海怪。但是，雖然這種國家能夠防止「難受、殘酷、匱乏」的戰爭狀態，卻不見得能夠讓其子民過上比巨靈並不存在國家富足多少的生活。人民也沒有真正屈從國家的意志──只是像東歐人民在柏林圍牆崩潰前，在街道上著〈國際歌〉，實際上並沒有屈從前蘇聯的意志那樣，這種情形對公民多少會產生不同的影響，但其中仍然沒有自由。
國家的權力均衡、社會有能力控制國家時，另一種大不相同且受到制約的國家巨靈會出現，這種國家可以公平地解決衝突、提供公共服務和經濟機會，防止宰割，奠定自由的根本基礎。這是人民認為自己可以控制、信任、合作和提高能力的國家巨靈，也是會打破嚴密管制人民行為的眾多規範牢籠、增進人民自由的國家巨靈。
但是基本上，這不是霍布斯式的國家巨靈，這種國家明確的特徵是擁有各種制約：這種國家不像霍布斯式的海怪，並沒有宰割社會；國家試圖影響政治決策時，也沒有忽視或壓制人民心聲，這種國家的地位並非高於社會，而是和社會平起平坐。
圖表一摘要說明這些理念，以及我們理論中影響不同形態國家演變的力量。為了專注其中的主要輪廓，我們會把一切簡化成兩個變數：第一個變數是社會規範、做法和制度的力量有多大，尤其是在集體行動、協調行動和限制政治階級方面的力量，到底有多強大。因此，顯示在橫軸上的這個變數包括社會的一般動員，制度性力量，以及像蒂夫族那樣，透過規範控制階級的能力。
第二個變數是國家的力量，這個變數顯示在縱軸上，同樣結合好幾個層面，包括政治與經濟菁英的權力，以及國家機構的能力與權限。忽略社會中的衝突當然是重大的簡化，忽略菁英之間以及菁英和國家機構之間的衝突也一樣。然而，這種簡化讓我們能夠強調幾個重要因素，以及強調我們理論中嶄新的意義。我們會在後文中，超越這些簡化，討論沒有簡化時出現的更精彩畫面。
大多數前現代政體從一開始，都出現在靠近左下方的地方，是沒有強大國家機器或社會的政體，從左下方開始的箭頭描繪國家、社會和兩者之間關係不同的長期發展路線。圖表中顯示的一條典型路線，近似我們針對蒂夫族或黎巴嫩的探討，從社會比國家有力量、能夠阻礙強而有力中央國家機構出現的地點開始，這樣會造成國家巨靈大致上並不存在的狀況。原因在於一開始時，跟社會中反對政治階級的規範相比，國家和菁英的力量顯得太弱。
對滑坡的恐懼表示，如果社會有機會，會設法削弱菁英的權力，削弱政治階級，因此類似國家機器的實體權力會進一步削弱，巨靈並不存在的國家地位會開始變得更鞏固。社會的權力比國家大，也說明了為什麼在這種狀況中，規範牢籠的力量會這麼大的原因，因為這時沒有制度化的方法，解決和管制衝突；規範承擔了各式各樣的功能。但是，這個過程也創造了本身特有的社會不公，以及扼殺個人的各式各樣限制。
另一方面，我們從近似跟中國有關、情勢有利於出現專制巨靈國家的最初討論中，可以看到一個箭頭，從國家和菁英權力高於社會力量的初步水準上，開始沿著較高的國家權力水準前進。同時，社會發現自己無法跟國家齊頭並進時，原本擁有的權力會遭到侵蝕，在專制國家致力削弱社會，以免自己受到束縛時，這種趨勢會更形惡化。久而久之，專制國家的權力會大到壓倒柔弱的社會，權力均衡的變化最後會導致國家巨靈愈來愈不容易約束。
但是，這張圖表也顯示，我們可以同時建立能力一樣高強的國家和社會，我們會在狹窄走廊的中央，看到這種情形，也看到受到制約的國家巨靈。正是在這條走廊上，紅皇后效應才會發動，國家和社會之間的鬥爭會使雙方力量強化，在像奇蹟出現般的狀況中，協助維持雙方之間的平衡。
事實上，紅皇后──國家和社會之間的競爭──不僅促使雙方能力增強，也重新調整制度的本質，促使國家巨靈對公民更加負責，更善於回應。同時國家也改變了人民的生活，不僅因為消除了國家和菁英對人民的宰割，也是因為國家巨靈放寬規範牢籠、甚至打破這種牢籠，增進個人的自由，強化了人民參與政治的效率。因此，不受政治、經濟和社會宰制妨礙的真正自由，只有在這條走廊上，才能出現和演進。在這條走廊之外，自由會因為巨靈並不存在或變成專制怪獸的緣故，受到抑制。
但是，有一點很重要，就是我們必須認識紅皇后效應的危險本質。在雙方所有的反應和逆反應中，一方可能超前，把雙方都猛然拉扯到走廊之外。紅皇后效應也需要國家和社會之間的競爭，以及菁英和非菁英之間的競爭，不完全是零和遊戲，雙方不能都試圖互相摧毀和互相驅逐。因此，在所有的競爭中，重要的是必須有一些妥協的空間，有一些「每個反應之後一定會有逆反應」的諒解。我們會在第十三章裡，看到兩極化偶爾可能把紅皇后效應變成零和遊戲，造成競爭陷入失控的可能性大為增加。
這張圖表中另一個值得注意的特點，是左下角國家和社會都很虛弱的地方，不會有自由窄廊存在，這點代表我們針對蒂夫族所做的討論中，有一個重要的面向需要說明。請回想一下，一旦政治階級出現，蒂夫族沒有規範和制度可以加以控制，這是他們這麼急於撲滅任何政治階級跡象於未然的原因；他們不是在國家巨靈受到制約，以及國家巨靈並不存在的兩種狀況中抉擇，不是在專制和沒有國家之間抉擇。這種通性適用在國家和社會都很虛弱無力的很多地方，突顯出除非鬥爭的雙方都建立起一些基本能力，也建立一些推動權力均衡的基本制度性先決條件，否則誰也無法踏上自由之路。
實際經驗勝過道聽塗說：從美國的「日落城市」到中國的官僚貪腐
理論如果能夠針對世情，提供新的思考方式，就是最有用的理論。我們現在要考慮一下剛剛所提到理論中的一些見地與涵義。我們在第一章裡，開宗明義就問道，我們的世界要走向何方，走向田園美景般所向無敵的西方民主制度嗎？走向無政府狀態嗎？還是走向數位獨裁政權？從我們的理論來看，上述每一種情境看來都像圖表一中所說路線中的一種。但是，我們的理論已經釐清現狀，指出我們不應該假設所有國家會走上同一條路。我們不該預期萬法歸一，應該預期世事多變。
此外，我們也不能預期國家會以無縫接軌的方式，從一條路線轉型到另一條路線上：人世間有很多「路徑依賴」（path dependence）[1]的狀況，一旦你走上專制國家之路，控制國家體制的國家機器和菁英會變得愈來愈強大，意在制衡國家的社會和規範會愈變愈虛弱。以中國來說，很多決策官員和評論家持續預測，隨著中國愈來愈富有、愈來愈融入全球經濟秩序，中國會變得愈來愈像西方民主國家。
但是，隨著時間過去，圖表一中的專制國家路徑並沒有靠向自由窄廊。我們會在第七章裡，看到中國國家機器主宰社會的悠久歷史，以及領導人和菁英採取特定行動，削弱社會，使社會不能挑戰和約束國家機器，從而再造社會遭到國家宰割的歷史事實。這種歷史使中國要轉型與進入這條走廊，變得困難許多。
歷史雖然重要，但過去如此，不代表未來仍會如此，這點帶出我們理論中第二個重要的涵義。世界上有很多機構──意思是領袖、菁英和政治企業家的行動可能促成集體行動，形成新聯盟，重新塑造社會的軌跡。這是路徑依賴和一種路徑偶爾過渡成另一種路徑的現象、會同時並存的原因。這種並存狀況特別適用於走在這條窄廊上的社會，因為國家和社會之間的平衡相當脆弱，如果社會不再保持警覺，或國家讓自己的能力萎縮，這種平衡就很容易遭到破壞。
第三種涵義跟自由的本質有關。在我們的理論中，自由出現的過程，和西方制度或憲法設計出現的過程截然不同。人們在想像中，強調西方制度或憲法設計的優點和力爭上游的景象，自由卻是從一種不能輕易設計的混亂過程中出現的。自由不能事先設計，自由的命運不能靠著巧妙的制衡制度確保，自由必須依靠社會的動員、警覺和自信心，才會運作成功。我們需要紅皇后效應，需要國家與社會不斷地互相平衡！
請回想序言中吉爾迦美什的故事。神藉著創造吉爾迦美什的分身恩吉都，希望用制衡之道約束吉爾迦美什的策略，在烏魯克城並沒有成功；若把這種策略用在其他地方，甚至像在美國那樣，把制衡納入憲法，以致後來經常有人強調這是美國人自由支柱的做法，還是一樣沒有成功。
1787 年，麥迪遜和盟友前往費城，提出後來變成美國憲法基礎的「維吉尼亞方案」，掌握了制憲會議的議程；但是，結果這個新國家的制度結構還是跟維吉尼亞方案不同，因為社會（或社會的一部分）不完全信任聯邦黨人，希望為自己的自由，爭取更大的保障。結果麥迪遜必須勉為其難地承認《權利法案》。因為有社會堅定地參與，才確保了人民的權利在美國建國之初得到保障。
我們理論中的第四點涵義是：要進入這條走廊有很多門徑，而且走廊中有相當多各式各樣的社會。想想看，國家要踏進這條走廊居然有這麼多方法。事實上，為自由創造條件是一種多面向的過程，涉及衝突和暴力的控制、規範牢籠的破壞，以及國家制度權力與專制的約束。這是為什麼國家一踏進這條走廊，不會立刻獲得自由，一定要經過長時間的醞釀，自由才會出現的原因。有些國家會在走廊裡蹉跎很久，無法完全控制暴力；有些國家在放寬規範牢籠方面，只能創造有限的進步；而其他國家則還在努力對抗專制、讓國家機器聽社會的話。決定社會如何踏進這條走廊的歷史條件和聯盟，也會決定社會在這條走廊中會做出哪些影響重大且長期的妥協。
美國憲法恰能說明了這一點。為了促請各州批准憲法，《權利法案》不是唯一必須做出的讓步；在南方菁英拚命保護奴隸制度和本身財產的情況下，州權問題變成了試金石，因此建國先賢同意《權利法案》只適用於聯邦立法，不適用於各州的立法，這個「原則」開啟了各州盡其所能地踐踏人權──尤其是踐踏美國黑人人權的濫觴。先賢把這種嚴重侵犯一大部分人口自由權的行為入憲，方法是在憲法條文中，同意在決定各州在國會的代表權時，把奴隸當成五分之三個自由人計算。
歧視不僅深入憲法的結構之中，也根深柢固地融入美國很多地區的各種規範裡。美國踏進這條走廊和在其中移動的方式，表示聯邦政府不打算削弱這些規範，也不打算削弱這些規範在南方的制度性基礎。因此，嚴重歧視和宰割美國黑人的行為，在 1865 年南北戰爭終結奴隸制度後，還一直長久延續。
這種歧視性規範表現在很多令人髮指的事情上，其中一種表現方式是「日落城市」的存在。這種城市是太陽下山後，不准黑人停留的地點（偶爾也包括墨西哥人和猶太人）。美國是汽車國度，眾人在「六十六號公路」找樂子、過生活，但並非每一個人都能夠快意奔馳。1930 年時，六十六號公路穿行的八十九個縣份中，有四十四個縣份有「日落城市」。如果你想吃東西，或可能想上廁所，卻碰到只准白人進入的城市，請問你怎麼辦？連可口可樂販賣機上，都貼有「只限白人顧客」的文字，想像一下黑人司機的困窘。
情況糟糕之至，以至於 1936 年時紐約市哈林區的非裔美國人郵政員工維特．葛林（Victor Green）覺得，必須出版《給黑人駕駛的綠皮書》（Negro Motorist Green-Book），提供黑人駕駛人詳細指引，讓他們知道天黑後何處去，或知道去哪裡上廁所（最後一版在 1966 年出版）。因此，美國的經驗顯示，社會踏進這條走廊的方式具有深遠的影響。我們會在第十章裡，看出影響所及不只限於自由的程度，也及於很多政策和社會選擇。
我們理論的第五個涵義跟國家能力的發展有關，且說來令人驚訝。圖表一自由窄廊內的箭頭指向的國家能力發展程度，高於在專制國家中的發展，因為國家和社會之間的競爭，會為比較強大的國家能力提供支持。這種觀念跟社會科學和政策辯論中接受的很多論點背道而馳，跟強人領袖很重要的論點更是大相逕庭；這些論點都認為，要建立國家的能力，必須徹底掌控安全與強大的武裝力量。
很多人就是根據這種信念，主張中國可能是其他開發中國家（甚至可能是已開發國家）的模範，因為中國的國家機器能力這麼高強，原因之一是沒有人挑戰共產黨的宰制。但是，你更深入觀察時，會發現中國的國家巨靈雖然專制，擁有的能力卻不如美國或斯堪地那維亞半島國家，原因是中國沒有強而有力的社會可以逼迫國家、跟國家合作或跟國家的權力競爭。沒有這種國家和社會之間的權力均衡時，紅皇后效應不會發揮作用，結果是產生能力比較差的國家巨靈。
要看出中國國家能力的成長性，你不必看得太深入，只需要看看教育體系。教育是很多國家重大施政中的重中之重，不僅因為受過教育的勞動力、會促使國家的發展比較成功，也是因為教育是把正確信念灌輸給公民的有效方法。因此，你會期望擁有強大能力的國家，應該能夠提供容易負擔的優質英才教育，動員公務員致力追求這種目標；但是，實情卻大不相同。在中國的教育體系中，一切都可以出售，包括靠近黑板的前排座位和班長的位置。
趙華到北京一所小學替女兒註冊時，碰到區教育委員會的幾位官員，他們手中有一份名單，上面列出每個家庭必須繳交多少錢。這些官員並不經常出現在學校裡，但趙華卻必須在銀行裡存入四千八百美元進去，女兒才可以註冊。中小學教育是免費的，因此這些「費用」是非法的。從 2005 年起，政府已經下令禁止過五次（既然要禁五次，其中代表的意義就很明顯）。在北京的另一所菁英中學裡，家長每捐獻四千八百美元，學生的成績就會額外多得一分。如果你希望把小孩弄進頂尖的學校，例如跟北京著名的人民大學附屬中學，送紅包的金額可能高達十三萬美元。
老師也期望收禮──禮物愈多愈好。中國的新聞媒體報導指出，老師現在期望收的禮物包括設計師手錶、昂貴的高級茶葉、禮券，甚至是度假假期；比較積極的老師還歡迎附屬於銀行帳戶、全年可以補錢進去的轉帳卡。北京一位女企業家接受《紐約時報》專訪時說：「如果你不像其他家長那樣送好禮，你怕老師會比較不注意你的小孩。」
在中國的教育體系中，一切都可以出售、一切都是商品，包括靠近黑板的前排座位和班長的位置。（Source：by Rex Pe ,via Flickr）公務員怎麼可以這麼貪贓枉法？中國難道不是世界第一個用人唯賢的官僚制國家嗎？答案既是肯定的，也是否定的。我們在第七章裡會發現，中國擁有歷史悠久的複雜、能幹官僚體系，但是貪腐橫行、用人唯親和買官鬻爵的歷史一樣悠長；這種歷史一直延續到今天。2015 年內，一項針對三千六百七十一位共黨官員的訪調發現，高達三分之二的官員認為，獲得政府職位最重要的標準，是「政治忠誠」而非才能。一旦你聚攏親信，你就可以開始左右企業人士和公民，也可以藉著賣官創造聽話的下屬。
政治學家貝敏新（Minxin Pei）分析 2001 年至 2013 間，共黨官員涉貪定罪的五十個案例後，發現每一位官員平均賣了四十一個官位。底層賣官者包括安徽省五河縣的領導層張貴義和徐舍新，張貴義賣了十一個官位，平均價格為一萬二千元人民幣，折合美金的話，只有一千五百美元。徐舍新賣了五十八個職位。但是，在食物鏈比較上方，例如縣級單位，賣官所得高得多，有些官員在賣一個官位時，每個官位設法收取六萬美元。在貝敏新的研究裡，貪官靠著賣官，平均賺到十七萬美元。
張貴義和徐舍新只是小角色。鐵道部長劉志軍 2011 年遭到逮捕時，罪名是名下擁有三百五十棟公寓、現金超過一億美元。主因是中國的高鐵系統為貪污提供了無與倫比的良機，但是中國經濟擴張的其他絕大多數層面也一樣。劉志軍雖然垮臺了，其他人大都安然無恙。2012 年內，中國一千位最富有的富人中，有一百六十位是中共全國人民代表大會的代表，他們的財產淨值為二千二百一十億美元，大約是美國政府三權分立部門中六百六十位頂尖高官財產的二十倍，但是美國的人均所得是中國的七倍左右。所有這一切應該都不完全會令人驚訝，控制貪腐，不論是官僚體系還是教育體系中的貪腐，都需要社會的合作。國家機器需要信任人民會如實舉報，人民對國家機構的信任，必須到達願意冒著生命危險去舉報的程度；在專制國家巨靈的嚴厲凝視下，這種情形不會出現。
你可能認為，這點主要是貪腐問題，中國會不會是在國家機器能力高超的情況下，容忍貪腐呢？這種解釋不但牴觸中國國家持續打貪（卻只有少少成就）的企圖，也牴觸即使在貪腐之外，中國的國家機器難以勝任國家日常功能。就像我們討論黎巴嫩時說的那樣，讓社會瞭解國家機器似乎是任何自尊自重國家的首要任務，讓社會瞭解經濟狀況更是首要中的首要。的確如此，如果共產黨要證明自己宰制中國具有十足的理由，那麼，利用經濟成長來證明應該是其中關鍵。
因此，對共黨而言，瞭解和精確衡量經濟活動一定是重點目標。但是，這種瞭解就像控制貪腐一樣，需要社會的合作；社會不合作時，問題就油然而生：企業會不會躲在非正式、沒有登記的部門中，尋求自保呢？個人會不會對自己不信任的國家隱匿消息呢？官僚會不會編造數據，以求升官發財呢？所有這三個問題的答案都是肯定的，在中國尤其如此。這點似乎是大家不相信中國國民所得統計的原因，連現任總理李克強在 2007 年升任總理前不久，都還形容中國的國民所得數字是「編造出來、不能相信」的東西，他建議避開官方的統計資料，注意電力消耗量、鐵路貨運量和銀行放款，說這些資料更能衡量經濟狀況。既然如此，中國國家機器要說明經濟狀況的能力就不堪聞問了。
制約國家巨靈之道：信任與查證
受到制約的國家巨靈聽來正是人們夢想中可以信任的國家，但如果這種國家真的是受到制約的國家巨靈，這種信任必須有所限制。畢竟不論國家巨靈是否受約束，都仍具有兩面性格，專制已嵌入他們的 DNA。
這表示要跟國家巨靈和平共存是一件很難的事情，尤其是因為久而久之，國家巨靈會有日漸強大的自然傾向。國家巨靈本身不是行為者，我們談到國家巨靈時，通常指的是控制國家的政治菁英，如統治者、政客或領袖，偶爾也指對國家有不成比例影響力的經濟菁英。這些菁英中的大部分人，以及為國家工作的很多人，都有意從擴大國家權力中得到好處。
想一想孜孜不倦工作，為你提供公共服務或管制經濟活動，以免你受到獨占事業宰割，或受到掠奪式貸款做法侵害的官僚，他們為什麼不希望自己的權力和權威擴大？想一想指揮國家巨靈的政治人物，他們為什麼不希望自己的海怪變得更能幹、更有宰割能力？此外，我們的生活變得愈複雜，愈需要解決衝突、管制、公共服務、自由得到保護，但是國家巨靈變得愈能幹，就愈難控制，因此社會──指平民、所有人民和我們的組織和結社──也必須變得更強而有力，才能控制國家巨靈，這正是紅皇后效應發揮作用的情況。
但是，紅皇后效應的涵義還不僅止於此。我們已經看到，國家跟有力的社會合作時，能力可以大為提高，一旦國家巨靈受到約束，社會可能選擇交給國家一條長長的鍊子，讓國家可以延伸其影響力，以便利用自己的能力，追求公民希望和需要的東西。這種做法是「信任與查核」的策略──信任國家獲得更多的權力，同時增加你自己對國家的控制權。這種做法奏效，像美國和西歐那樣產生若干效果時，國家和社會都能持續不斷地變得愈來愈有力，會以平衡的方式擴大，彼此都不會宰割對方。
這樣良好平衡發生作用時，受到制約的國家巨靈不但會終結戰爭狀態，而且會變成推動政治與社會發展的工具，讓民眾參與、制度和國家能力都蓬勃發展，同時破除規範的牢籠，促成經濟繁榮。這個目標只有在我們設法約束國家巨靈，只有在我們成功防止混亂的紅皇后效應失控時，才能達成。這可不是件輕鬆簡單的差事。
本書結合兩位最優秀的政治與經濟學家，奠基於多年原創研究，建構一套清晰、具體的政治經濟學模型。
[1] 【編註】：路徑依賴（英語： Path dependence）是指給定條件下人們的決策選擇受制於其過去的決策，即使過去的境況可能已經過時。
