【SDGs×屏東縣】政策為何難以面面俱到？光電和低碳交通的兩面困境

位於最南端的屏東縣，擁有得天獨厚的自然資源和地理優勢，使它成為發展綠色能源的理想場所。但能夠成功實現 100% 民生綠電，除了得益於其自然優勢，亦離不開縣政府的積極推動——除了在不適宜耕作土地上開發光電設施，政府也嘗試打造適合屏東的低碳交通方案。然而，隨著光電產業的迅速發展，土地需求與農業利益之間的矛盾逐漸浮現。儘管「電動運具」的推廣立意良好，市場接受度及民衆的出行習慣，仍是阻礙低碳交通發展的挑戰。

沿海要種田還是種電？

2016 年，屏東加入國際地方永續發展行動國際委員會（ICLEI）「100％ 再生能源城市與區域網絡計畫」，更在六年後的2022 年宣佈全縣實現 100% 民生綠電，成為全國第一個達到該目標的縣市。能實現 100% 民生綠電，離不開其得天獨厚的自然條件屏東縣每年平均日照天數超過 300 天[1]，又擁有全臺第二大平原——屏東平原，陽光能夠高效照射開闊的地表，有利於提高太陽能的轉換效率，成了屏東推行光電建設的推力之一。

利用農地來發電的契機，其實是源自一場天災。2009 年，莫拉克颱風襲來，破壞了屏東大量農田及漁塭，卻也讓屏東縣政府將光電發展納入災後恢復計畫，啟動了「養水種電」，活化不利耕作及養魚的土地。隨著 2009 年 6 月「再生能源發展條例」通過，允許民眾合法設置光電設備並與市電併聯，「養水種電」順利搬上臺面，讓屏東縣政府抓住了一劑良方，看見了利用地理優勢生產綠能的更多可能。

為進一步推動光電發展，2018 年屏東縣建立了「再生能源數位資料庫」，並根據 GIS 綜合分析，梳理出適合開發光電的土地區域，並推出如「嚴重地層下陷地區光電專區」、「土地複合式利用」等一系列計畫，將無法耕作的土地或利用閒置建築物的空間進行光電生產。例如，在閒置的屏東市第 15 公墓改建成為「北興光電共融運動公園」、在大響營堤防建設了長約 4.5 公里的太陽能板[2]，更計畫將 2025 年即將除役的第三核電廠土地轉為光電使用，預計每年可為 1.5 萬戶家庭提供足夠的用電需求[3]。

儘管光電設施所佔農田比例小於 10%[4]，一些農民也認為靠近內陸的土地仍然適合耕作，但由於光電業者積極遊說、以及傳統農業毛利較低，許多農民最終選擇將土地租給光電業者，簽訂長達十年以上的租賃合約。隨著更多地主的加入，越來越多的農田被改為光電場地，也讓依賴租賃農田的小規模佃農面臨困境，難以繼續維持生計。

為了避免這樣的矛盾再度蔓延，屏東縣政府應考慮進一步明確劃定土地使用的優先級與範圍。例如，光電設置可以根據不同土地類型進行精確劃分，確保「不利農業耕作土地」作為光電設置的首選區域，而不再對優良農地造成侵蝕。另外，政府也可加強與農業界的溝通，基於農民的耕作需求之上，制定出更加靈活的政策，減少土地使用上的爭議。

低碳交通的隱性挑戰

屏東縣大力發展太陽能光電，關注的是能源供給端的碳排放淨零。然而，如何確保這些能源持續且有效率使用，則成為另一個亟需解決的問題。屏東擁有大量屬於偏鄉的地區，居民主要依賴私人交通工具，高達交通選擇的 84%[6]，且大部分為燃油車。但隨著環保意識的提高，油車已不再是永續的最佳選擇。當中央在2023 年起推出「車輛汰舊換新媒合平臺」，按照各縣市、汰換車輛的不同發放補助獎勵，屏東縣政府也為了鼓勵更多車輛汰換，2025 年又繼續推出汰換補助計畫。截至 2024 年底，屏東縣的電動機車登記數量已超兩萬餘輛，為非六都縣市中第二高的[7]；與此同時，縣政府也在 2021 年推出了非六都首部「共享運具自治條例」，鼓勵業者引入更多的電動汽車和電動機車。

屏東縣推動低碳交通的許多努力，看似是一份漂亮的答卷，但背後也有一些政策難以觸及之處。截至 2024 年底，臺灣的電動車市占率僅為 12%[10]，阻礙增長的重要原因之一便是其相對高昂的價格，但更重要的問題是，該如何從根本上改變通勤方式的態度和選擇，引導多加使用大眾運輸——對於人口較不密集的地區，要提供完備的大眾運輸並非易事。這也就引出了「先有雞還是先有蛋」的問題：是先改變人們的通勤習慣，還是先提供便捷的公共運輸選擇？如果沒有便捷的選擇，怎能期望民眾積極改變習慣？

放眼全臺的情況，臺北市的私有運具使用率最低，約為 38%，但除了臺北、基隆和新北，其他地區的使用率都超過 75%；實現低碳交通不光是屏東的挑戰，也是其他縣市面臨的普遍難題。

配合這樣的低碳思路，屏東縣政府推出了「幸福巴士」，努力改善偏鄉的公共運輸困境。目前已設有 46 條路線，連結了 9 處原住民鄉和 2 處偏鄉，2023 年還新增了 14 條「小黃公車」路線，滿足就醫和長照等民生需求，實現幾乎所有鄉鎮都有車可坐的目標。此外，屏東也加入了TPASS 月票方案，可無限次搭乘台鐵、客運等，實現了往返臺南、高雄及屏東的便捷。

小結：來自「平衡」和「習慣」的考驗

對於永續發展多管齊下的屏東縣政府，仍面臨著許多挑戰。隨著光電產業的快速成長，如何平衡土地使用與農業需求，成為了重要的課題之外，儘管積極推動電動運具和 YouBike、並且努力改善偏鄉的公車覆蓋率，居民對電動車和大眾運輸接受度較低，想要改變交通習慣仍然是個難題。屏東的經驗提醒我們，要實現全面的淨零目標、確保社會的永續發展，需政府與民眾共同努力，讓政策推動與民眾行為相輔相成。