【SDGs】走向零排放的未來，臺灣談電不能只看便宜跟缺電

臺灣人關心能源嗎？

根據臺大風險中心 2020 年 4 月份民調，有 39％ 的民眾認為「加速推動減碳與能源轉型」應是臺灣政府施政優先重點，僅次於「提升臺灣經濟成長」以及「降低傳染病的盛行」，顯示臺灣民眾對於能源事務的關注。臺灣公投法立法以來，可進入投票階段的 20 起公投案中，與能源議題有關的便有五案，為各議題中最多者，且但另一方面，同一份民調卻顯示僅有三分之一左右的臺灣民眾，知道臺灣最主要的發電方式。

在「空污」、「缺電」、「減碳」、「核四」等關鍵字屢屢躍上新聞版面之際，臺灣對於能源政策，以及對於電該從哪裡來的討論熱度只會持續上升。在討論臺灣未來來發電何去何從之前，我們應該先瞭解臺灣過去與現在的發電結構變化與特性，才能找出目前電力系統的隱而未顯的成本，並進一步凝聚未來轉型方向的共識。

絕非核能！火力發電才是臺灣的主要發電來源

依據臺大風險中心（2020）民調，有三分之一以上的臺灣民眾認為核電是臺灣最主要的發電方式，但事實上從去年 2020 年的臺灣電力結構中來看，燃煤占 45％，燃氣約 36％，核電則為 11％，再生能源占比為 5.5％。若再將時間拉長，從臺灣 40 年來的電力發展來看，從 1993 年起最主要的發電來源就是燃煤火力發電，核能僅曾在 1983 至 1992 年之間十年為最主要的發電方式。

過去的 40 年間，臺灣電力結構上經歷了「自油轉核」、「燃煤主導」、「天然氣作為橋接」等三階段。七Ｏ年代的國際石油危機導致燃油電廠發電成本增加，政府一方面為了節省成本，另一方面也為了儲備核武研發，將核電廠列入十大建設以及十二大建設項目之中。這些核電廠於 1977～1985 年間陸續完工發電，使核能成為八Ｏ年代臺灣最主要的發電方式。

然而，核電興建耗時甚久，且八Ｏ年代中期臺灣反核運動興起，使得這段期間政府開始著重設置火力電廠，以因應該期間內急速增加的電力需求，讓臺灣從 1993 年起進入以燃煤為主的電力結構。像是目前廣受矚目的臺中火力電廠，便是在 1991 年起陸續商轉。此時，政府更開放三波的民營電廠設置申請，包括台塑、台泥、長生等大企業，紛紛投入興建燃煤與燃氣電廠。

在 2007 年起，大型燃氣火力機組的裝置容量（代表發電能力）便已高於燃煤火力，但在發電成本考量下，燃氣機組仍被視為中載與尖載機組，每年發電時數僅為燃煤電廠的三分之一左右。而燃煤火力發電的持續提升，也意味著空污與排碳量的增加。

近十餘年來，社會大眾對於空氣污染的關注增加，因考量空污使許多原定的燃煤火力電廠開發案均無法通過環評，適逢國際天然氣的價格因美國頁岩氣的開挖，天然氣價格下降到新低位，政府便在此時大幅提升燃氣發電的佔比，以滿足了此階段的用電需求。臺灣的大型燃氣火力占比由 2014 年時的 28％，迅速攀升至 2020 年的 36％，自 2019 年起更超過大型燃煤火力，顯示臺灣即將迎來以燃氣火力為主的新電力結構。

在再生能源發展上，2020 年時再生能源僅占臺灣電力結構的 5.5%，跟 2000 年時的 3.5% 相比，增幅有限。若單看風力與光電的佔比，臺灣於 2010 年啟動再生能源躉購制度後，近十年來增加了 2.5%，其中 2% 的增長來自於 2016 年之後。但在這期間內，全球風力與光電的佔比由不到 2% 增加到 10%，日本在 2012 年施行再生能源躉購制度後，8 年之間風力與光電占比也提升 9％ 以上，顯示再生能源發展上臺灣還有許多努力空間。

 

低電價沒反應的成本

長久以來，因臺灣的石化、鋼鐵業等高耗能產業密集，對能耗顯著，臺灣工業部門能耗占全國總能源消費的六成以上。與已開發國家以及亞洲鄰國相較，2018 年臺灣能源密集度（每賺一元所耗費的能源）是日本與德國的三倍，新加坡的兩倍。也因為臺灣的工業能耗顯著能源消費量需求甚殷，臺灣一直是煤炭消費大國。2018 年臺灣的燃料煤總消費量排名全球第十三位，淨進口量更名列第五位。2020 年時臺灣燃煤發電量也位居全球第十二高，介於波蘭及德國之間。

2020 年，臺灣平均每度電售電成本約為 2.46 元，根據國際能源總署與亞鄰各國電價資料，2019 年臺灣住宅電價為全球第 4 低，工業電價為全球第 4 低。但若檢視臺灣主要發電型態對排碳以及空氣污染物的貢獻，便知此發電成本是有所低估。臺灣電力系統（不含汽電共生自發自用）在 2018 年時則為 3054 億元，每度為 1.31 元，反映至電價時，電價則需增加 50% 左右。而 2019 與 2020 年，因大型燃煤機組發電占比的降低，故有助於減少每度電的外部成本。

仰賴化石燃料不僅導致高排碳，亦影響空氣品質。依據能源與潔淨空氣研究中心（Centre for Research on Energy and Clean Air）分析，臺灣一年因使用化石燃料所排放的空氣污染衍生之健康衝擊，高 160 億美元，約為 GDP 的 2.6%（CREA, 2020），早死人數約在 16000 人以上。

核能發電雖然可以避免高排碳，但臺灣的四座核電廠卻是全球少數會同時遭逢地震、海嘯、洪水等三重威脅的場址，核一廠與核二廠甚至名列半徑 30 km 內人口數前三多的核電廠，[1]核能發電的風險之高，也未反應於臺灣低廉的電價。[2]

「非核、增氣、減煤、展綠」──臺灣能源轉型走向

鑑於上述臺灣能源特性，2016 年以來，政府便積極以「非核、增氣、減煤、展綠」為推目標的能源轉型政策。其最為人所知的政策目標，便是將再生能源占比於 2025 年時提升到 20%。

這五年來，因為積極推動能源轉型政策，讓臺灣在 2019 年名列全球第五大再生能源投資市場。而在個別再生能源發展上，臺灣已成為國際離岸風力重鎮。根據彭博新能源財經預估，臺灣在 2030 年後的離岸風力裝置量，可名列全球前五。在太陽光電上，過往臺灣是光電板生產大國，但設置量上遠遠落後。2020 年，臺灣光電裝置量為 2015 年的 7 倍，在臺灣土地狹小的限制下，已名列全球太陽光電設置量第 17 高的國家。

在 2016～2020 年之間，臺灣電力結構中，再生能源占比由 4.8% 提升到 5.5%，燃氣占比由 32% 提升至 36%，燃煤與核能占比則各減少 1%。相較原定 2020 年的電力結構目標，因乾旱影響水力發電，與光電推動速度不如預期之故，再生能源發電量僅達原訂目標值之 60%，占比也未能如期達到 9%。但藉由提升燃氣發電，仍可讓燃煤發電量連續三年降低，符合原訂減煤幅度。

但這些發電量，是否能滿足臺灣的需求？根據近 5 年的統計，臺灣電力消費成長幅度達每年 1.6%，較先前五年平均值 0.87% 為高。近年用電增長四分之三以上來自工業用電的需求。唯經濟部於最新全國電力資源供需報告中，預估於 2021～2027 年間，用電成長率將達到 2.5%。依此推估，2025 年發電量將較原先規劃多出 30 億度。若再生能源與燃氣增長速度無法加速，將影響減煤幅度。

氣候危機下的能源轉型挑戰──2050 淨零排放目標

臺灣雖非聯合國會員國，溫室氣體排放量於全球占比約為 0.6% 左右。但截自 2021 年第一季，有提出淨零承諾的國家於全球二氧化碳排放量與 GDP 的占比均已超過 70%。目前已有 12 國將 2050 淨零排放目標入法，其中瑞典與德國更以 2045 年達到淨零為法定目標。在此趨勢之下，臺灣雖非聯合國會員國，也無法迴避淨零排放目標的討論。

若欲於 2050 年達成二氧化碳淨零排放，臺灣在能源系統首先需提升「能源效率」並積極節能，促使 2050 年時臺灣能源密集度（每賺一塊錢所使用的能源）降至 2020 年的一半。

除了減少能源使用量之外，臺灣的工業與運輸系統更需邁向以電力取代汽油、瓦斯的「高度電氣化」階段。目前臺灣使用的能源中，只有 30% 為電力，2050 年時需要提升至 60%，特別是運輸部門，2050 年時，使用中的小客車需有 80% 都要為電動汽車，貨運也需有 60% 為電動卡車。

回過頭來說，要以電動車取代燃油車來減少污染，就要確保電的來源絕非燃煤發電，也就是需要建構零碳電力系統。因此若要達到淨零目標，2050 年時，再生能源於電力結構占比需達到 90%，並以風力發電與太陽光電為主要再生能源。

走向「零排放」的未來

2016 年啟動的能源轉型政策，形塑了臺灣為再生能源市場，也成為國際重視的綠能領航國。然而，面對氣候變遷，各國重視的並非僅是再生能源的投資金額與就業人數，更重視的是再生能源的發展可否達到淘汰化石燃料使用的需求。

因為空氣污染之故，臺灣民眾極為關注燃煤火力發電量的增減。目前雖已訂有 2025 年時燃煤火力占比降至 27%，發電量較今減少三分之一的目標，但此目標尚不足以回應社會期待。以歐盟為例，在其宣布 2050 淨零排放目標下，燃煤占比達到 43% 的捷克、74% 的波蘭也都訂定了無煤時程。

臺灣的能源主管機關，在淨零排放躍入政策議程之前，雖已著手研擬 2035 的再生能源發展目標，卻未搭配更一步的燃煤火力電廠除役時程，此舉將不利營造由再生能源達成無煤家園的社會論述。

另一方面，運輸部門占臺灣二氧化碳排放量的 14%，空汙貢獻量更達到 30% 以上。行政院於 2017 年 12 月宣布禁售燃油汽機車時程時，具有領先亞洲各國的指標作用。然而，後續卻因燃油運具產業鍊的反彈，不僅暫緩施行禁售時程，更因補助燃油車輛的政策，使電動機車市占率不升反降。如今，國際上各國紛紛提出燃油運具禁售時程，各大車廠亦大舉強化電動車的佈局，連歐洲的貨車製造商，都承諾 2040 年將不在於歐盟境內銷售燃油貨車，臺灣更有條件可重新宣誓禁售燃油車時程。

面對淨零排放的要求，臺灣需要比以往更為積極與全面的能源政策，才能驅動未來三十年更大規模的結構轉型。而此轉型的推動，更有賴決策者與民眾談到電力之時，不再只談電費便宜跟不缺電，而應將把環境與社會成本最小化視為最優先決策因子，才能回應當前全球對於氣候危機的關注，以及保護中南部空污重災區民眾的公共健康。

（本文作者為台灣環境規劃協會理事長）

[1] Butler, 2011

[2] Maplecroft, 2011; Rodriguez-Vida et al, 2012