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臺灣的土地政策,是姍姍來遲的正義

國共內戰以後,戰敗的中華民國政府遷到了臺灣,當時臺灣人口以農業人口居多,地主會任意漲租或是撤佃,佃農權益相當不受保障,往往仰賴地主臉色過日子。為了改善佃農生活,也避免臺灣「赤化」,當時的臺灣省政府主席兼臺灣省警備總司令陳誠實施土地改革,先後在 1949 年(民國 38 年)進行「三七五減租」,1951 年(民國 40 年)「公地放領」,1953 年(民國 42 年)實施「耕者有其田」,臺灣的農民因此可以改善生活條件,甚至得以擁有自己的土地,脫離了佃農的身分;也提高了農民從農意願,促使農業生產量增加,繁榮農村的經濟;而失去土地們的地主也能夠得到股票的補償,轉而入股國營事業,參與工商業。

土地改革不僅促進經濟,也將農業剩餘轉化為工業資本,進而帶動臺灣的經濟發展。作為戰後重要建樹之一的土地改革被定調為成功的經驗,因此需要審視檢討的部分則變成了不為人知的一面。而政府因為土地改革的「成功」,食髓知味,養成隨意進行土地徵收的惡習,後來甚至有不正當的市地重劃和都市更新,因此引起了許多抗爭和運動。

近年來土地相關的重大爭議諸如:桃園航空城、臺南鐵路地下化、高雄果菜市場、苗栗大埔、臺中黎明幼兒園等,有的還一直延續到今天。《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書回顧了土地改革的歷史以及土地徵收,道出過去土地政策當中的不正義,並希冀土地正義落實的一天。

《土地正義》一書分兩篇共八章,上下各四章。上篇〈土地改革的真相,你不知道的黑歷史〉,四章分別是〈土地與我〉、〈三七五減租〉、〈耕者有其田〉和〈公地放領〉。下篇〈與民爭地?與土地共生?問題重重的土地徵收?〉,包含了〈土地徵收〉、〈臺灣農地發展的歷史〉、〈土地徵收的要件〉和〈與公平正義站在一起〉。

第一章〈土地與我〉簡單說明了作者徐世榮與土地之間的關係。作者的祖父及外祖父都是務農家庭,因此有受到家中農人的觀念影響;拿到都市計畫及公共政策博士後,回國主要研究領域為公民參與、土地政策及環境議題。在 1996 年始參與土地改革的研究,並在田野調查時受到了衝擊,開始懷疑起土地改革的正當性。

第二章〈三七五減租〉先是敘明推動「三七五減租」的由來及實施情況,並點出問題:沒有法源依據、刻意強化業佃衝突、租約沒有落日條款造成地主損失。1949 年即制定「三七五減租」相關的行政命令,但一直到 1951 年才制定了《耕地三七五減租條例》。地主雖然收取高額租金,但地主還是會讓佃農得以生活,雙方關係沒有像宣傳那樣惡劣,傳統業佃關係維持著父權意識形態下的和諧。租約當中的地主權益一直受到相當的侵害。

第三章〈耕者有其田〉,作者先說明了推行「耕者有其田」的背景:擔心中共土地改革影響臺灣農民、處理地主和佃農的不公平分配、爭取美國的支持。實施前先進行了土地總登記和地籍總歸戶。而「耕者有其田」的問題在於:法令不合程序正義、徵收共有土地、地主的定義可能有瑕疵、補救辦法申請條件限制過多。而這政策對社會的影響則造成土地所有權人損失,掃除了臺灣的經濟菁英。

第四章〈公地放領〉作者先說明日本戰敗以後,國民政府接收臺灣時,得到蔣介石支持的資源委員會掌控的臺糖和臺灣省爭取土地所有權,本來臺灣省行政長官陳儀要把日治時期半強迫收購而來的土地放租出去,但受資源委員會阻撓,因而將日治時期糖業土地劃歸臺糖所有。因為臺糖將原先的佃農一律改用雇農,因此引起農民抗爭,加上美國施予的壓力,因此促成了「公地放領」政策。「公地放領」政策的本意是好的,但是持有大量土地的臺糖卻消極參與,導致效果不顯著。

對於作者文中提及省政府在訂定「三七五減租」時,刻意將租額訂得很低,同時壓低生產總額,若各縣市誠實回報,省政府會因數額太高而退回。文中並未說明消息來源,倘若附上來源會讓這個說法更具可信度。就筆者所知,「三七五減租」所帶來的效應還包含了地主們的陰影,許多地主至今仍不敢簽書面契約,因為他們害怕會像「三七五減租」時一樣,地會收不回來。而業佃之間關係,固然有書中的現象,也不乏佃農害怕得罪地主的狀況,兩種現象都存在著。

在談到「耕者有其田」當中所產生的問題時,作者言及地政局權力很大,可以直達中央。雖然後面有從《耕者有其田條例》的主管機關來解釋地政局權力,但沒有解釋到為何權力很大或是如何直達中央。而後面提到吳國楨對土地改革有不同意見,押著《施行細則》不公告;但書中並未深究吳國楨不支持土地改革的原因。筆者認為這部分如果能夠闡述吳國楨反對的原因,會讓讀者更清楚。

下篇,第五章〈土地徵收〉,作者闡述了他反對不合理的土地制度。「土地徵收」應該是最後手段,但臺灣政府往往為了行政效率而便宜行事,輕啟「土地徵收」。地方政府經費的不足使得地方政府頻繁區段徵收或是「市地重劃」以籌措經費。目前普遍的認知往往將經濟利益視為公共利益。

第六章〈臺灣農地發展的歷史〉,作者將臺灣農地發展歷史分做五個時期。1945-1949 年的農地剝削時期,資源委員會還把臺灣當成殖民地看待。1949-1965 年的農地壓榨時期,政府把農業剩餘價值取走,用在軍事或工商業。1960-1974 年的農工爭地時期,以徵收方式取得工業區或工業土地。1974-1993 年的農地管制時期,政府為了確保糧食安全自給率,因此管制農地的使用。1993 年迄今的因為政策鬆綁而不斷釋出農地的農地釋出時期。

第七章〈土地徵收的要件〉,作者列舉了土地徵收的六大要件:法律形式規定、促進公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償。而後討論了地方政府的兩大財源:區段徵收和市地重劃,並舉了幾個例子:士林文林苑、苗栗大埔、臺南鐵路地下化、灣寶科學園區及璞玉計畫。

最後的第八章〈與公平正義站在一起〉,簡述了臺灣農村陣線至今努力的成果,以及點出期待新政府落實人權的保障。

在第五章中,作者提到在臺灣土地增值稅課得很少,因為和地方派系及建商的壓力有關係。然而,國外各地應該也有地方派系的勢力和當地的建商,外國又是怎麼維持高稅率的地方稅?

第七章,土地改革結束以後,在 1960 年代即有徵收以取得加工出口區或是科學園區的土地。而從土地改革時期,就開始以國家公權力為名,強行取得人民土地。基於當時的時代氛圍,或是地主意識不夠。然而,這的確讓政府習慣了以土地徵收來取得土地,因此至今仍以高姿態來面對土地徵收。作者在討論農地發展的分期時,提到了「農地農有,農地農用」在 2000 年以後完全破功,但或許還要檢視臺灣的農業狀況才能夠一窺全貌。畢竟,農業發展的興衰,或許也是讓原來「農地農有,農地農用」精神破功的原因之一。

作者先是回顧被向來廣受好評的土地改革當中一直被忽略的問題,而後討論了其認為問題重重的土地徵收,並說明了他所見到的不公不義,並希望臺灣對於土地價值的理解能夠更多元,脫離原先經濟價值的桎梏。

這本書是在 2016 年 9 月出版的,從出書至今又先後發生了許多和土地相關的事件,黎明幼稚園、不當黨產、美河市開發案等,到最近因為原住民傳統領域爭議而在凱達格蘭道上露宿的原住民團體。雖然大家對臺灣充滿感情,但是對臺灣這塊土地的歷史的了解似乎還不夠。徐世榮的《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》正好可以作為初步窺探的入門書,從其他角度來認識常常被平板化的臺灣土地史,以及遲遲還在路上的正義。