美臺關係的潛規則──讀丁大衛回憶錄《非官方外交:美國在臺協會》
 作者:黃文儀(加拿大麥基爾[ McGill ]大學歷史系博士候選人)

2016 年 12 月 2 日,剛剛當選美國第 45 任總統的川普發了一條推特,感謝臺灣總統蔡英文的賀電。消息一出,立刻成為全球媒體的頭條新聞。外界紛紛猜測,川普的舉動是否暗示,在他宣誓就職之後,美國對臺政策會大轉彎?美國與中國的關係是否就此惡化?

看似再正常不過的一通電話,為什麼會引起如此強烈的迴響?

因為這是自 1979 年中華民國與美國斷交以來,雙方首度進行國家領導人層級的對話。

在此之前,儘管美國政府與臺灣之間互動密切,卻力求低調,以避免挑動中國的敏感神經,進而影響美中關係。

但美國如何能在遵守「一中政策」的同時,繼續維持與臺灣在經濟、文化各方面的交流?關於這個問題,已有不少學者討論,卻始終缺乏決策者一方的親身說法。而丁大衛(David Dean)2014 年出版的回憶錄《非官方外交:美國在臺協會》(Unofficial Diplomacy: the American Institute in Taiwan)適時填補了這個缺口。

美國在臺協會創辦人

丁大衛,1925 年出生於美國紐約市,2013 年過世於維吉尼亞州家中。他跟中國的關係可以追溯到 1947 年,時為海軍飛行員的他,隨同第七艦隊移防青島,而後跟著艦隊輾轉到過香港、新加坡與臺灣。在回憶錄中,他提及這趟亞洲之旅不僅啓發他對中國文化的興趣,也讓他決心從事外交工作。

因此,在哥倫比亞大學完成國際關係碩士學位後,他進入美國外交機構。從吉隆坡基層外交官做起,歷任美國國務院東亞暨太平洋研究與分析處副處長、美國駐臺北大使館政治參贊、美國駐香港總領事館副總領事、美國駐北京大使館副館長,以及國務院東亞暨太平洋研究與分析處處長等職位。另外,1964 至 1966 年間美中雙方在華沙舉行會談時,丁大衛是當時美國大使的政治顧問。

1979 年,他接下美國在臺協會首任理事主席一職,同時擔任執行理事。1987 年,他就任美國在臺協會臺北辦事處處長,直到 1989 年為止。

丁大衛

以上的介紹文字雖然簡短,卻可一窺作者豐富的政治經歷。他對兩岸三地事務的嫻熟,以及作為第一線外交人員的身份,使得他於晚年執筆撰寫的回憶錄極具史料價值。

本書除了導言之外,共分 18 章。儘管時間跨度起於 1947 年,結束於 2012 年,但全書重點在於美國在臺協會(American Institute in Taiwan,簡稱 AIT)成立的頭十年。因此,本書並未嚴格的按照年代先後來敘述,而是從 AIT 在華府的組成人員、AIT 臺北辦事處處長、〈臺灣關係法〉內容與相關聽證會,以及中華民國駐美代表等方面,呈現出 AIT 的貢獻,以及美國對臺政策的轉變。

本書取材豐富,包括丁大衛個人記錄、他在 1998 年完成的一份個人口述史、新聞報導、美國政府檔案、錢復等人的回憶錄,以及相關學術著作。由於這本回憶錄涉及內容廣泛,因此下文只集中討論「非官方外交」的含義、美中臺關係的關鍵人物,以及作者與蔣經國的友誼。

不能說破的潛規則

1978 年 12 月 15 日,美國卡特政府正式承認中華人民共和國。美國官員一方面為了隔年 1 月的建交事宜忙翻了天;另一方面,為了如何同時維持與臺灣的關係,也傷透腦筋。最終決定的方案是成立一個非官方、非營利的機構 —— 美國在臺協會。作者稱,這是美國外交史上首度透過一個民間機構與外國政治實體進行各方面的交流。

美國總統卡特與時任中國國務院副總理的鄧小平,在 1979 年簽約。圖片來源:goo.gl/y6fxdP 。

換言之,AIT 是一個非官方機構從事官方的外交事務。因為史無前例,所以剛開始沒有人知道該怎麼做。

就在這時,作者向當時的美國國務院亞太助卿自動請纓擔任美國在臺協會首任主席。考慮到 AIT 新的主席人選必須與政府同調,自己又長期在兩岸三地工作,認識許多該認識的人,作者相信自己能對未來的美臺關係有所貢獻。而他的請求很快就得到批准。

由於美國政府希望展現出對中國的誠意,承諾與臺灣僅保持非官方往來,因此下令 AIT 的所作所為都必須謹守「非官方」的原則。

「非官方」是什麼意思呢?首先,依照規定,AIT 的理事主席、AIT 華盛頓總部的高等幕僚,以及臺北辦事處處長都必須由退休的外交人員擔任。為此,作者在上任前特地辦理退休手續,離開服務 27 年的單位。

1979 年 1 月中旬,他隨同一名法律顧問前往華盛頓哥倫比亞特區政府正式登記成立 AIT。當時還發生了一個小插曲。作者提到,儘管登記費只需 15 美元,但 AIT 當時尚未得到任何補助,所以該法律顧問還先跟同事借錢墊付。

作為一個非官方的機構,加上缺乏經費,草創時期的 AIT 窘迫到讓作者與他三名同事必須擠在國務院裡一間借來的辦公室工作,就連僅有的一名秘書也是借調來的。當他們聽到有個記者正四處打聽,想證明 AIT 其實是國務院內的正式編制單位,隔天他們就搬到與華盛頓特區只有一河之隔的維吉尼亞州阿靈頓市。新的辦公室座落於羅斯林地鐵站上方,租金低廉,傢俱跟辦公設備也一如往常向國務院租借。

美國與中華民國斷交之後,許多以往可以和臺灣政府直接打交道的美國政府部門如今必須面對新的政治現實:他們必須透過 AIT 居中聯絡。美國政府各部門與臺灣之間的所有會議必須有 AIT 人員在場,由 AIT 主持,而且見面地點若不是 AIT 的辦公室,就是在 AIT 安排的地方。等到雙方達成協議,合約則是由 AIT 與 AIT 的臺灣對等機構 CCNAA(The Coordination Council for North American Affairs,北美事務協調委員會)負責簽署。

至於 AIT 臺北辦事處也同樣秉持「非官方」的原則:辦公室外不懸掛美國國旗、沒有海軍陸戰隊士兵站崗;其主要工作是處理商業、旅遊與文化活動,而非一般大使館負責的政治與領事等事務;與臺灣政治人物開會時,也不能在臺灣外交部或國防部碰面,而是約在餐廳、高爾夫球場或是彼此家中。

作者擔任臺北辦事處處長期間,儘管臺灣政府屢次邀請他出席元旦國慶等典禮或是相關外交活動等,他也一概婉拒,就是避免外界過度揣測。

美中臺關係的關鍵人物

在丁大衛的回憶錄裡,可以看到許多人在美臺關係的發展中扮演了舉足輕重的角色,尤其是美國總統與美國國會議員。

美國實行總統制,賦予民選總統極大的權力。1972 年初,美國總統尼克森宣布訪問北京,不但給美國朝野投下一顆震撼彈,也引起國際高度關注。然而,舉行記者會之前,他並未事先向國會議員報告他的計劃,以及他已在前一年派遣國務卿季辛吉前往中國為美中破冰高峰會鋪路。因為他擔心部分支持臺灣的國會議員會全力反對。

左為美國總統尼克森,右為國務卿季辛吉。圖片來源:goo.gl/HnkYg9 。

為了制衡蘇聯勢力,美國總統卡特在 1977 年 7 月決定與中國建交。不過,在隔年 12 月 15 日舉行記者會之前,跟尼克森一樣,他也選擇隱瞞國會與國務院,僅讓國務卿凡斯(Cyrus Vance)等幾名親信負責與當時中國國務院副總理鄧小平、外交部長黃華等官員商談建交細節,以及針對臺灣問題進行談判。而當美國國務院於 1979 年草擬〈臺灣關係法〉時,卡特甚至在一場記者會中威脅,如果該草案有任何違反他對中國承諾的條文,他會不惜動用否決權。

不僅如此,日後的雷根總統與中國簽訂〈八一七公報〉之前,也特意不讓國安會人員知情。作者語重心長地指出,儘管這麼做很方便,既不用處理內部可能有的異議,也無需擔心洩密。但不參考國務院、國安會等部門的長年研究與辛苦搜集來的情報,反而讓一小撮人決定重大政策的走向,很可能會再次犯下越戰以意識形態主導一切的大錯。

作者在這本回憶錄裡花了不少篇幅介紹〈臺灣關係法〉起草、修訂的過程,以及這部法案對美臺關係的貢獻。比如第五章中他提到,許多參議員一方面不滿卡特總統不尊重國會,另一方面憂心臺灣未來無法自保,因此,在審查〈臺灣關係法〉時,不僅大幅度改寫該草案,還特別加入對臺軍售與美國協防臺灣等條文。

除了臺灣安全問題,美國國會議員對臺灣人權進程也相當關注。1979 年的美麗島事件,提高美國對臺灣人權問題的警覺。作者因而在隔年 1 月奉命前往臺灣拜會蔣經國總統與行政院長孫運璿等人,表達美國的立場。他也在 AIT 臺北辦事處與美麗島事件被捕人家屬見面,將他們的訴求回報給華盛頓。

然而,這並未阻擋接下來的一連串悲劇。1980 年 2 月的林宅血案與 4 月臺灣基督教長老教會總幹事高俊明牧師被捕入獄,再度引起美國一陣譁然。尤其是 1981 年 4 月發生的陳文成命案更在美國掀起軒然大波,他生前任教的卡內基美隆大學校長也親自致電白宮與國會,希望美國針對臺灣人權問題採取具體行動。

作者指出,在美國國會議員中,眾議院外交委員會亞太小組主席索拉茲(Stephen Solarz)的角色格外重要。他接任亞太小組主席之後,於 1981 年初前往臺灣與多位美麗島受刑人家屬見面。外界對此詮釋為他公開支持臺灣黨外運動。1983 年,他在一場演講中呼籲臺灣在政治上能夠更自由開放。此舉也為臺灣黨外人士爭取國際支持。另外,在 1981 年至 1989 年之間,索拉茲也召開多次臺灣相關的聽證會。

作者認為,由於索拉茲等國會議員的長年努力,給當時的國民黨造成極大壓力,促使臺灣在九○年代從威權走向民主。

索拉茲(圖片來源

蔣經國與臺灣民主化

在這本回憶錄中,除了文字資料,還收錄了將近三十幅照片,其中多張是作者與臺灣政府高層官員的合照,顯示他與臺灣政壇的良好關係。尤其本書還收錄了一封蔣經國寫給作者兩個兒子的信,鼓勵他們好好學習中文,更暗示了作者與蔣經國交情匪淺。

兩人的友誼可以追溯到 1957 年。那一年,作者正在臺中的美國大使館中文學校學習中文,而時任退輔會主委的蔣經國前往臺中視查。介紹他們認識的是作者的友人──當時駐紮在臺中的裝甲兵司令胡炘將軍。等到日後作者調回位在臺北的美國使館,蔣經國便常常邀請作者一家到他的私宅用餐,或是一同前往陽明山野餐。

1968 年,作者建議蔣經國應該多和記者及各國外交人員互動,增加曝光度。在此之前,蔣經國始終藏身幕後,加上他情報首長的身份,導致他在外國人心中的形象相當負面。蔣經國同意作者的看法,允諾改變作風。

沒想到,幾天後,蔣經國接見一名來自倫敦卻說了一口好俄文的記者。因為時值中蘇交惡高峰,使蔣經國非常懷疑眼前外國人的來訪動機。事實證明他是對的。該記者是蘇聯特務,與蔣見面不久,便在香港召開記者會,泄露兩人的會面,以挑釁北京。

作者與蔣經國的友誼讓他在 AIT 期間做起事來得心應手。而且蔣經國許多重大決定也會事先告知作者,如 1987 年開放兩岸探親與宣布解嚴。作者指出,這不僅出於兩人交情,也是蔣經國希望透過作者知會華府,讓美國有時間準備因應新的臺海變局。

作者對蔣經國有非常高的評價,他稱讚蔣經國是「一個有遠見、聰明與做事謹慎小心的領導人」,是臺灣民主轉型成功的最重要因素之一。蔣經國曾告訴作者,他早有意宣布解嚴,但國內外緊張的情勢,包括臺美斷交、美中八一七公報的簽訂,讓他擔憂美國會越來越偏袒中國,而不利臺灣。因此,他暫緩民主改革時程,務求臺灣內政穩定。

江南案的發生也是原因之一。由於此案發生在加州,美國政府和國會對於臺灣竟敢派人在美國境內犯案又驚又氣,有些議員甚至揚言要終止對臺軍售,以作為懲罰。當時為了平息華府怒氣,臺灣政府與駐美外交人員鎮日焦頭爛額。

然而,蔣經國明白民主浪潮勢不可擋。為此,他鼓勵臺灣人參與政治與擔任國民黨黨職,還特意栽培本省籍的李登輝為臺北市長、臺灣省政府主席,最終還選擇李登輝為副手。作者提到,在蔣經國過世後,蔣宋美齡反對李登輝接任國民黨黨主席。但宋楚瑜挺身而出,告訴中常委蔣經國確實屬意李登輝接掌國民黨主席以及總統一職。因為無人敢違背蔣經國遺願,李登輝才得以順利繼任。

在蔣經國過世後,丁大衛即有意為他立傳,因而邀請曾在 1962 至 65 年任職臺北美國大使館、也是他個人在國務院的老友陶涵(Jay Taylor)負責撰寫蔣經國傳記。

作者對於蔣經國在臺灣民主化所扮演的角色是否公允,有待史家進一步的研究,以及讀者自行判斷。在此,我想指出,儘管本書內容豐富,但或許是因為作者在工作上與國民黨官員往來頻繁,所以在回憶錄中對他們的著墨較多,而對本省籍人士的著墨較少,彭明敏與陳水扁是少數的例外。

另外,本書偏重美臺互動,因此並未深入描述國民黨在臺灣的所作所為。但若缺乏這方面的脈絡,不熟悉臺灣近代史的讀者可能會不明白陳文成命案與江南案等事件的起因。令人不禁疑惑,作者心目中的預設讀者究竟是誰。

然而,瑕不掩瑜。丁大衛的回憶錄依舊為美國外交史、美中臺關係以及臺灣近代史留下了寶貴的見證。特別是在美國新總統上任之後,臺灣如何因應美中臺三方可能出現的變化,本書也提供了一個值得參考的方向。

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