美國教你蓋房子、眷村違建大清掃：「國民住宅」如何變成臺灣人的樂透商品？

世界上由官方提供住宅給民眾居住的供給模式有許多種類，有由官方直接經營的「租賃式社會住宅」，也有由合作組織或私人企業經營的「合作住宅」，以及由官方直接興建、貸款銷售的「公共（國民）住宅」……等。雖然名稱不一，大致來說都是由官方控制的住宅供給模式，並依其介入深淺而有不同運作方式。
 

美援下的「居者有其屋」

臺灣公營住宅最早始於日本統治時期，當時作法趨近於歐洲租賃式社會住宅，數量也不是很多。二戰後，由於韓戰爆發以及冷戰局勢，美國對國民政府展開經濟援助。[1]在此背景下，美援及國民政府帶來「居者有其屋」的新思維，認為人民要安居，就是要使其有恆產，並以讓民眾擁有自宅為治理目標。從而開啟以國家貸款給民眾，由民眾自行取得住宅，而非國家直接興建租賃給民眾的「間接式住宅供給模式」篇章。也就是政府的介入降低，住宅可由自由市場上消費取得，而非社會性分配。
 
至於美援如何開始供給住宅，據說來自於美國顧問與碼頭工人的感人友誼。1953 年六月發生嚴重的克蒂風災，造成基隆碼頭工人住宅嚴重損失，引起經常於基隆碼頭接運物資的安全分署物資處顧問傅萊利（Abort Fraleigh）的同情。由於傅萊利和碼頭工人熟稔，而商請外洋輪船公司，捐贈大批壓艙木以作為建材，號召工人以自助方式建造廉美實用的小屋。據說此次的經驗，讓安全分署的住宅顧問們相當滿意，並建議將勞工自助建屋擴大至全臺灣實施，意外開啟了戰後國宅的序幕。
 
這樣動人的美援故事於報章中隨處可見。姑且不論真實性，從二次戰後維穩東亞社會大戰略來看，快速恢復社會秩序與活動，皆為國民政府與協防臺灣的美國安全分署的共同目標。
 

「軍公教」還是「勞工」？

在美援檔案裡，我們可看出一些國民政府與美軍顧問團之間對於建屋計畫應優先照顧對象的爭議。國府肩負著龐大政治難民的安置壓力，希望優先為軍公教人員建屋；美援顧問們則持相反意見，認為補助計畫應幫助最需幫助的勞動階層。在美軍顧問團堅持下，1955 年設立「行政院國民住宅興建委員會」，以年專案計畫方式，向美援相對基金[2]申請貸款補助興建農、漁、勞工、市民等國民住宅。
 

儘管在補助對象上有所歧異，國民政府與美軍顧問團，皆認為使民眾有恆產不僅能安定民心，更能使其生活快速安定下來。也如同 1930 年代美國一般，鼓勵勞工擁有自用住宅，被視為穩定社會的有效工具。提升住宅自有率，自然成為政府的居住治理目標。此後，無論是國家或是報章輿論皆宣導自食其力、自建其屋的重要性，並訴求就算沒有錢的人，也能仰賴自己的力氣獲得房屋。而能自立自強者方能稱得上是合格國民，也才擁有身為人的尊嚴。
 
此外，「團結」更是自立自強的另一面向，弱小且資源有限的工人族群，藉由互助合作的精神，以集體之力協助自己及他人擁有住宅（資產），體現自助則他助的美援精神。在實現「住者有其屋」的主旋律下，利用戰後剩餘勞動力、提倡由勞工團結起來蓋房的工人自助建屋計畫，自然非常合理。
 

小而簡的工人住宅

為了讓勞工們可自力建屋，這些小屋必須是技術簡單、興建快速的建築，但也不能簡陋，要滿足衛生、良好通風、採光等現代生活需求。因此，美援顧問邀請剛自美歸來、後來有「建築詩人」美譽的王大閎為基隆碼頭工人設計住宅。這些住宅約為 7-8 坪，帶有客廳、廚房及臥室、廁所。王大閎也針對臺灣氣候特性，設計百葉通氣窗與拉窗，增進室內空氣對流。其他使用高壓製磚機壓制的水泥磚為材料的工人住宅，因無須燒成、夯實後靜置數小時即可使用，大大降低準備建材與興建房屋的時間。
 
隨後各公司、機構與工會也陸續申請美援補助，協助旗下工人建屋。美援會也依各業的生活狀態陸續頒布市民、農民、國民住宅貸款辦法，協助收入微薄、無力建造或購置住宅的居民。
 

為了都市整頓的經建國宅

1965 年美援結束後，國民政府改向聯合國申請「特別基金」協助都市發展及住宅計劃（1966-1969）。此時臺灣已奠定吸引民間資本、長期低利貸款（政府補貼利息）、協助民眾取得自用住宅的供給制度。
 
少數由政府直接興建的國宅，則具有強烈經建色彩。例如，因應都市防洪之需推展的「淡水河沿岸堤防計畫」，與為改善環境衛生與市容瞻觀的「南機場附近就地整建計畫」。這些住宅多是在安置違建拆遷戶或整頓需求下推行，少有額度可分配給一般民眾。
 
1950-70 年代，臺灣之所以出現許多違章建築聚落，主要是有大批隨國民政府遷臺的軍民，還有經濟發展湧入都市的人口。而政府為解決地面雜亂無章市容，以及有效利用都市土地、提高居住密度，高層化「公寓」經由技術官僚的大力鼓吹，引介至臺灣。同時被期待作為垂直化收整的容器，以將騰出的地面空間讓位給商業或工業使用。
 

垂直收容就可以眼不見為淨？

這些集中興建的小型國宅計畫，嚴格上來說並不具「社區」意識。它們多為緊鄰街廓、高建蔽率的連棟公寓，追求的是單一土地下，容納最多戶數的規劃。建築師們為確保業主設定之面積、戶數，多將公共設施部分壓縮至最小，導致開放空間相當不足，如水源路整宅二期、斯文里整宅。少數的整宅計畫開始設有停車場、市場，並在社區周邊設立小學，如南機場二期整宅。
 
這些整宅以今日眼光來看，實在稱不上宜人居住空間，最小規格的丙種住宅面積僅有 8 坪多，需容納一間包含臥室、餐廳、客廳的起居室，以及廚房、廁所。為節省空間，甚至也不配置陽臺，戶內的採光通風全靠朝向內部走廊或天井之開口，基本上連基本生活所需都難以滿足，更謬談更好的居住品質。