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那些許願失敗的關渡平原開發計畫:總統府搬家、蓋都會公園,和五萬人大巨蛋

黑皮 2024-04-29

關渡平原(Source:Artemas Liu/CC BY 2.0)

在上篇文章「曾差點成為第二個信義計畫區?關渡平原意外坎坷的開發歷史」中,我們首先介紹了關渡平原開發案的源起、出局的副都心和低密度開發計畫,今日會繼續帶領各位認識關渡平原開發的各種構想,包含立法院遷移、五萬人大巨蛋、媒體中心、甚至總統府搬遷等方案,但就如同我們今日所見,這些計畫不但一個都沒有實現,甚至到2024年的今天,整塊關渡平原都仍是未被開發的樣貌。

 

畢竟,光徵收關渡平原的用地就要花費至少兩兆新臺幣,是全臺徵收費用最高的大片綠地。究竟關渡平原為何在人聲鼎沸的臺北市中,彷彿像是被世人所遺忘?而這塊平原的開發案,未來又還有沒有再次重啟的可能呢?

 

胎死腹中的臺北都會公園

1990 年,由於立法院現址空間不足,便有遷建立法院至關渡平原的規劃。1991 年,立委陳水扁也曾在立法院備詢時,建議將中央政府機關遷移至關渡平原。不過時任行政院長郝柏村認為:「臺北不是中華民國的永久首都,只是中國統一前的臨時首都,所以政府不須花費大量預算整建辦公處所,只要能維持正常辦公即可。」所以將關渡打造為政治中心的構想,也就暫時沉寂。

 

後來因為亞洲運動會即將在 1998 年舉辦,時任臺北市長黃大洲便決定:「先申請亞運主辦權,再來談關渡開發案。」因此,市府為了盡快籌備亞運場館規劃,也先行變更大度路以南的用地作為公園使用。這一整塊公園面積高達 200 多公頃,當時被取名為「臺北都會公園」,而在整個臺北都會公園中,又可細分為自然公園、景觀公園與運動公園三處公園規劃。

 

最西側的自然公園將會以維護關渡濕地生態為目標,而東側的運動公園,將會興建比照東京巨蛋規模,興建容納 4 萬人以上的超大型巨蛋場館作為亞運的場地。中間的用地則規劃做為景觀公園,作為自然公園與運動公園之間的緩衝帶,降低運動公園的人潮對自然公園可能造成的生態衝擊。
 

臺北都會公園開發計畫中,三塊公園的預定用途和位置。(Source:黑皮影片

不過,這塊高達 200 公頃的臺北都會公園如今幾乎還是一片稻田,為何都會公園案最終沒有開闢成功呢?

關渡平原目前大部分仍是田地的面貌(Source:黑皮影片

原因從關渡平原的土地權屬可以發現,高達 90%以上的土地是私人擁有,因此土地徵收成了最棘手的問題,尤其自關渡平原開發案浮現以來,地價就不斷飆漲,根據臺北市府 1993 年估算,光是徵收大度路以南的公園用地就要大約 1,400 億元,將成為市庫的超龐大負擔,即使只徵收舉辦亞運所需的運動公園,也需要至少 400 多億元的支出。

 

由於經費問題一直僵持不下,且運動公園規劃完成後的隔年(1994 年),又碰上臺北市首次市長直選,當時新黨籍候選人趙少康就以關渡運動公園規劃案不恰當,多次抨擊黃大洲市府,他在電臺節目提到:「臺北市為了承辦亞運,一次投下一兩千億新臺幣,無疑是讓未來市府的財政狀況更加惡化。」更表示關渡平原的許多土地都已經被財團以人頭方式收購,政府這樣根本是在變相幫助財團炒地皮。

 

另一位市長候選人陳水扁也抨擊興建巨蛋的計畫既花錢又沒有效率,最後關渡運動公園與巨蛋預算案送交臺北市議會後,也因徵收費用過高遭到議會駁回。

 

關渡自然公園意外誕生

不過在運動公園案被駁回的同時,位在西側的關渡自然公園,卻在此時悄悄浮出水面,這就得從臺北捷運興建說起:

 

在黃大洲擔任市長期間,當時臺北捷運的木柵線、淡水線、新店線、中和線、南港線及板橋線都已經正式開始興建,號稱「六線齊發」,其中的中和線、新店線、南港線與板橋線將採全線地下的潛盾工法施工,也因此會產生極為龐大的棄土量。
 

根據捷運局預估,1991 至 1996 年產生的棄土量就高達 1,000 萬立方公尺,要如何解決這些龐大的棄土量,就變成一大難題。最後捷運局評估,認為關渡平原剛好能容納這 1,000 萬立方公尺的棄土量,是棄土工程的最佳解。黃大洲市長也認為:「未來關渡平原即將開發勢必需要大量土方,因此將棄土場選在關渡,無疑是一舉兩得的作法。」

 

然而,把這麼龐大的捷運工程土方都倒在關渡平原,不僅破壞原本關渡平原上的自然環境,更加速違法廢土的大舉侵入,在垃圾、廢土濫倒等等人為入侵的破壞下,導致關渡可以觀察到的鳥類由 139 種大幅銳減到 47 種。因此,當時的臺北市野鳥學會決定趁著一年一度的關渡水鳥季,發動「萬人催生關渡自然公園簽名運動」,同時也趁著選舉期間,要求三位臺北市長候選人一起為關渡自然公園的興建做政策背書。
 

民眾可在環境教育中心的觀鳥平台尋找關渡自然公園鳥類的足跡(Source:smartneddy/CC BY SA3.0)

最終,關渡自然公園反而成為爭議不斷的關渡平原開發案上唯一定案的計畫。1994 年,首任臺北市民選市長陳水扁當選,為了兌現選前的承諾,陳水扁市府開始編定關渡自然公園的徵收預算,1996 年,關渡自然公園正式成立。

 

漂泊不定的臺北巨蛋

原本在關渡打造大型巨蛋場館的計畫,則在各界爭議下被陳水扁市府擱置,當時又再次針對巨蛋的場館位置重新進行評估,包括維持在原本的關渡平原,或松山菸廠、南港農業區、臺北市立體育場與中山足球場等地。市府認為關渡平原徵收費用過高且偏離臺北市區,因此相中了省政府所有的「松山菸廠」土地,但當時評估過後,發現至少要花五年時間才能完成土地取得。

 

在土地難以取得的情況下,市府又改變心意,決定利用臺北市立體育場(今日臺北田徑場)的腹地改建為巨蛋。當初還打算配合巨蛋計畫,提前興建捷運松山線,但當地腹地較小,難以建設容納4萬人以上的超大型場館,不僅民意反彈強烈,且環評審查與都市計畫變更作業也遲遲無法通過。

 

後來臺北市長馬英九也認為市立體育場的面積過小,決定將巨蛋位置再遷回松山菸廠,在與中央各部會協調後,最終巨蛋的落腳地正式定案於松山菸廠,成為今日的臺北大巨蛋。
 

捷運國父紀念館站旁的臺北大巨蛋(右方白色建築),已於 2023 年 12 月落成與啟用。(Source:Xiaoanan1207/CC BY-SA 4.0)

從臺北媒體文化園區興建到總統府搬遷

在巨蛋確定搬離關渡之後,其餘的關渡平原用地如何規劃呢?

 

讓我們把時間倒回 1996 年 8 月賀伯颱風侵臺時,由於賀伯颱風結構堅實,加上來自南方海域的大量水氣補充,對全臺各地都帶來嚴重的災害,臺北市的災情又以關渡平原旁邊的社子島最為嚴重,當時社子島不僅呈現一片汪洋,島內更有大量房屋浸水超過 100 公分以上,因此長期受到壓抑的社子島民意爆發。

 

民意除了期望重新檢討堤防高度,要求開發社子島的聲浪也不斷出現,陳水扁因此要求都發局盡快重新檢討此區的都市計畫,並進行「關渡及社子地區環境分析與整體規劃構想案」。
 

歷經數十年,同樣在種種爭議之下,仍然搖擺不定的社子島開發計畫(Source:塗鴉涼/CC BY-NC-SA 2.0)

當時又適逢中央政府想在臺灣打造「亞太營運中心」,為了提升臺灣邁入21世紀後的國際競爭力,市府決定在關渡平原南側的洲美地區規劃臺北媒體文化園區,規劃有國家廣播電台、新聞大樓、電影文化中心等設施,並將媒體園區的計畫列為整體開發案中最為急迫的部分。在媒體園區開發完成後,再把開發範圍慢慢擴及到社子島與關渡平原東側。至於大度路南北側的廣大綠地,則預留了不開發的可能性。

 

當時考量大度路的南北側是臺北市最後一片未開發土地,從整體都市計畫觀點考量,應該將土地儲備起來,作為未來全國性的重大事件之用,當時也有考慮將立法院、總統府等中央部會集中在此打造全新行政中心。因此大度路以北的平原用地暫緩開發,留待未來從長計議,剩餘的土地則計畫分期逐步開發,並以媒體園區的開發案最為優先。

 

不過整體規劃案出爐時間已是 1997 年,在 1998 年的市長選舉中由馬英九當選,因此原先陳水扁市府期望開發媒體園區的構想又再度遭到變更。2003 年,當時臺北市都市計畫委員會討論後,認為民間各傳媒已經找到適當的地點,因此臺北媒體文化園區都市計畫案再次修正,以「臺北知識經濟產業園區」作為替代方案,也就是今日的北投士林科學園區。
 

北投士林科學園區取代了原先的臺北媒體園區計畫,此處目前有兒童新樂園、科教館、天文館,以及數座醫院、國立陽明交通大學和國立臺北護理健康大學等地標。(Source:Jake900903/CC BY-SA 4.0)

那...關渡平原的其他土地呢?當時臺北市工務局長與都發局長就曾在議會答詢時指出「未來關渡平原 10 年內難有大規模開發」並表示目前臺北市的都市發展速度已經明顯趨緩,所以關渡這塊「布」並不急著作「西裝」。在往後的 20 年內,臺北市府都以推動休閒農業作為關渡平原的整體發展方針,希望能為這塊土地保留未來各式發展可能性,而不急於進行開發。

 

後來又發生了一件小插曲,2008 年 3 月,馬英九當選中華民國總統,當時他曾經再提議可以考慮將總統府北遷至關渡平原,但立刻引發環保團體與政治界的一陣討論,支持方認為可以改善北投長期作為臺北市邊陲地帶的命運,更能帶動首都軸線翻轉,但反對的生態學者則表示「如果總統府遷移到關渡定案,會對當地的生態造成強大衝擊。」

 

也有政界人士跳出來批評「馬英九應該關心的是面對物價飛漲,如何降低人民的痛苦指數,而不是關心他未來的辦公室會在哪裡。」隨著正方與反方的激烈討論,遷移總統府到關渡的計畫,也就再度沉寂。

 

開發計畫的現在進行式

難道,關渡平原無法再開發了嗎?欸,我覺得還是有很大機會的喔!

 

近年為了因應全球化發展,臺北市開始進行產業布局,期望建構完整的產業廊帶,除了已經逐漸啟動的南港生技園區、內科 2.0 與士林北投科技園區之外,也有開發生態社子島的計畫,未來將在臺北市東北側形成一條完善的新創產業聚落廊帶。關渡平原不僅位在未來臺北市的產業發展廊帶附近,更是臺北市最後一塊未開發的完整土地,而且關渡平原一旁的基隆河河岸,也在 2019 年宣布解除禁建。

 

基隆河河岸過去被禁建的原因,是因為過去在 2000 年時在象神颱風侵襲下,曾重創基隆與臺北縣汐止市,更在汐止市區帶來嚴重水患,損失慘重。行政院因此下令指示:「基隆河流域尚未開發的部分禁止變更為可建築用地。」直到 2019 年,總統蔡英文前往基隆市視察基隆河整治成效後,才正式宣布解除 20 年來的開發管制禁令,期望帶動基隆河谷產業開發,這也給了位在基隆河畔的關渡平原未來開發可能再打下了一劑強心針。
 

2021 年,北投區有 35 位里長共同聯署,要求市府加速推動關渡平原開發案,同時,因應內政部國土計畫新制即將在 2025 年上路,市府也在2024年2月召開國土計畫審議的第三次會議,李四川副市長在會議中表示:「未來關渡平原的國土開發案將朝城鄉一的方向辦理」若確定通過,關渡平原的剩餘土地將有望能進行較高強度的居住、產業或其他城鄉發展活動使用,關渡平原的開發,或許在未來已指日可待。

 

危機?轉機?關渡平原開發案的未來

綜觀整個關渡平原的開發案,從 1980 年代就已經開始,李登輝時期的關渡副都心、黃大洲任內的五萬人大巨蛋、陳水扁的關渡與社子島整體開發案,一直到馬英九任內的總統府遷移構想,幾乎每一位首長都對關渡平原有著不同的開發願景。

 

看完之後大家應該會發現,關渡平原的開發案懸而未決,不完全是因為單純的生態、防洪問題所導致,更多的是各方利益無法取得平衡:各界專家學者、臺北市府、利益團體、環保團體與地主財團等,因為始終無法求得整體共識,才使開發案不斷延宕至今。

 

同時,開發案還得解決另一個棘手的問題,在 1990 年代初時,內政部營建署為了紓解臺北都會區中心的都市成長壓力,在淡水規劃了高達數百公頃的淡海新市鎮,在新市鎮的開發下,淡水的人口迅速成長,從 2001 年的 11 萬人,至今已經突破 19 萬人大關。

 

政府為了改善淡水與臺北市區間日益壅塞的交通,決定再沿著淡水河河岸開闢一條淡北道路進行分流,但未來淡北道路與臺 2 線最終又會在關渡平原的幹道 : 大度路上會合,龐大車流同時匯集於大度路將產生嚴重的交通衝擊。

 

也就是說,未來關渡平原開發案如果要再重啟,大度路路廊飽和的問題能否解決,將成為一大關鍵,而且,未來要如何在開發的同時規劃出便捷大眾運輸措施,並兼顧關渡平原當地的生態與當地農民地主的權益,甚至是為臺北市的產業發展帶來正面加分效應,就非常考驗未來執政者的智慧了。
 

淡北道路與臺 2 線會合於大度路,從淡水至市區的交通壅塞是亟需解決的一大問題。(Source:黑皮影片

除了幾位臺北市長提出的構想之外,不知大家對於關渡平原的開發還有沒有什麼特別的想像呢?歡迎大家去影片留言處跟我分享哦!
 

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本專欄為故事與YouTube頻道「黑皮」合作,預計不定期推出一支講述城市故事的影片搭配文章。
文章資訊
作者 黑皮
刊登專欄 黑皮說故市:帶你認識每個角落的故事
刊登日期 2024-04-29

文章分類 故事