如何扭轉貧富不均?十九世紀以來福利國家給當代社會的啟示
作者:安東尼‧阿特金森 (Anthony B. Atkinson) ▎譯者:吳書榆

福利國的歷史

全球化不是新鮮事。維基百科的條目提醒我們,「十九世紀見證全球化蛻變出現代的形式。透過規模經濟,工業化生產出廉價的家用品,快速的人口成長則引發對商品持續不斷的需求。」我要強調的是,就在這段期間出現一大重要制度,即歐洲的福利國,但據說如今全球化卻威脅到福利國存續。

在工業革命之下,現代勞資關係的發展觸動必須打造重要社會保障制度的壓力。人們在工業部門就業,代表很多人必須面對失業、疾病或退休等代表完全失去收入的問題,也因此驅使各國於十九世紀末或二十世紀早年,制定勞工保險、職災福利、健康保險以及老年年金等制度。這些新制度替勞工擋下在工業部門就業要面對的風險;勞工會發現,在工業世界裡,或許是由於個人運氣不佳(比方說遭受職業災害),或者是因為產業面臨普遍衰退,自己可能忽然間就失去謀生之道。

在這方面引領潮流的是德國,德國設置「俾斯麥式」社會保險體系的背後有幾個動機,包括面對勞工組織興起與社會主義理想散播時,必須確保政治與社會穩定。但其中一大因素是需要透過社會保障來消弭就業的不穩定,因為 1879  至 1914 年的歐洲正面對全球化帶來的強烈競爭。

我們應該要強調現代福利國的起源是一次世界大戰前的全球化,因為有時候有人會指稱福利國出現於兩次大戰期間。沒錯,美國的老年與遺屬保險(old-age and survivors insurance)始於 1930 年代,當時主政的是美國第三十二任總統小羅斯福,而非第二十六任(1901 至1909年)總統老羅斯福。

歐洲各種不同社會安全方案支出的確在兩次大戰期間大幅擴張,但許多方案早在1914年之前就已經有了(請見表10-1)。就像一位美國觀察家說的:「歐洲多種社會保險立法的發展如火如荼⋯⋯從峽灣冰凍的挪威一直到陽光普照的義大利,從最東邊一直到西班牙,整個歐洲,不管是德國、英國、南歐拉丁民族還是東歐斯拉夫民族,走的都是同一條路⋯⋯社會保險運動是我們這個時代最重要的世界性運動之一。」這段話寫於 1913  年。

【表10-1】第一次世界大戰前、全球化期間的社會安全立法

我之所以強調時間點,是因為歐洲引進各種福利國方案時,是將其當成輔助達成經濟目標的手段,而不是為了與之對抗。在歐洲福利國時代早期,普遍想法是社會與經濟政策運作均有相同的目標。這樣的觀點持續了好幾十年。當比佛列治 1942 年在英國提出戰後社會安全規劃時,他和經濟學家凱因斯合作,主要透過社會移轉做為自動穩定機制,以確保總體經濟和社會政策相輔相成。在美國,經濟學家莫瑟斯.阿伯拉莫維茲(Moses Abramovitz)主張「支持最低所得、醫療保健、社會保險以及其他福利國的要項,本身就是⋯⋯ 生產力成長過程的一部分。」

到了後來,在 1980 年代與 1990 年代時,主流觀點才開始轉變,將社會保障視為經濟發展的障礙,而不是其左右手。失業福利被當成引發失業的因素,隨收隨付制的政府年金則成為拉低儲蓄率與導致成長減速的始作俑者。得過諾貝爾獎的美國經濟學家詹姆士.布坎南(James Buchanan)1998 年時寫道:「許多歐洲人認為『社會主義模式』優於其他福利國色彩較淡的地方,但以二十一世紀來說,這樣的模式在經濟上並不可行。」國際組織也表達出這樣的看法,米歇爾.康蘇德(Michel Camdessus)擔任國際貨幣基金總裁時就曾說:「我們認為,對歐洲經濟與貨幣聯盟(European economic and monetary union)來說,極重要的是各會員國要有足夠的彈性,減緩早已不合時宜,而且成本極高的失業福利或社會安全制度對預算造成的影響。」

二十一世紀的福利國

二十一世紀的全球經濟體真的負擔不起福利國嗎?負擔不起福利國的中心論點,在全球化浪潮下,將減少福利國制度能加稅的機會。這種觀點認為,能從國民所得中多徵收到的稅收很有限。美國經濟學家亞瑟.拉弗(Arthur Laffer)大力傳播前述想法,提出一條由總稅收和整體稅率組成的曲線,這條曲線會先上升,達到一個最高點,然後下降;據說他在華府一家餐廳的餐巾紙上畫下這條曲線,給尼克森總統的幕僚迪克.錢尼(Dick Cheney)和唐納德.倫斯斐(Donald Rumsfeld)看,這兩人後來分別成為美國副總統與國防部長。拉弗自己也承認,這條「拉弗曲線」(Laffer curve)並無新意,但現在常常受人引用。

重點是,全球化與科技變遷會一起把這條曲線往下拉,因此不管稅率多少,政府能收到的稅收都會減少。曲線的最高稅收點會往左移。會出現這種情形,是因為電子商務擴張,因此要徵收間接稅愈來愈困難,全球勞動市場的發展也限制勞動所得稅徵收,而國與國間競相降稅,從企業以及投資收益當中收取的稅收愈來愈少。如果各國之前制定的稅率接近可收到最高稅收的點,在全球化的現在就必須減稅;如果他們之前認為還有加稅的空間,現在也沒了。

這些論點聽起來都很讓人灰心。但就算我們接受這些立論據以為基礎的前提,相關分析也應該更複雜,結論也不會這麼直接了當。首先,稅收的限制會影響所有政府支出,我們必須考慮刪減不同支出類別的相對價值。社會移轉是一個大項,但規模並不是特定類別出線的好理由。我們應該比較的是,政府每個部門刪掉一定金額之後的成本與效益。比方說,國防、公共基礎設施、研發、農業與教育都要拿來和社會移轉比較。

另一個比較曖昧但也很重要的重點是,我們必須比較政府直接和間接的稅賦系統「稅式支出」。削減稅式支出將可提高稅收,因此應該用同樣標準檢驗。某些經合發展組織會員國的稅式支出極高:針對2004 至2007 年期間所做的估計,顯示英國的稅式支出約占國內生產毛額的8%,美、加約為6 至7%(德國、南韓與荷蘭的占比則低得多)。

在目前的論述脈絡下,稅式支出很重要,因為我們必須要問的是,如果福利國的規模縮小或不再擴大,那會如何。答案之一是私人退休金的規模會擴大。因為如果政府不出手,人民就只好投向民間部門。針對經合發展組織的社會性支出總額(包括民間和政府)進行國際比較,就會看到目前正在發生這種情況。社會性支出的定義,是政府或民間機構在個人或家戶的福祉遭受負面衝擊時,提供的現金或實物福利,包括社會安全、醫療福利、住宅福利以及主動式的勞動市場相關方案。圖10-1顯示的是2011 年的情形,其中經合發展組織各會員國政府提供的福利(如空心柱所示)差異極大。

以美國來說,其社會性支出在國民所得中的占比便低於多數歐洲國家,比捷克也高不了多少。然而,當我們將民間的社會性支出也加進來計算總數(如實心柱所示)之後,美國的情況就大不相同;現在只剩下法國的占比高於美國。此外,與丹麥對比也很有意義:丹麥的公共社會性支出占比美國高出3%,但總支出占比低了3%。這表示,如果削減公共的社會性支出,要能滿足對社會性支出的需求,將得由民間的支出取而代之。

【圖10-1】2011 年經合發展組織會員國的政府與民間社會性支出

本項結果有兩層意義。如果必須提高民間社會性支出以抵銷公部門相關支出下降,成本就落到雇主或家戶身上。如果是雇主的社會性支出成本因此提高,這對其競爭力的影響就和提高稅率一樣。他們在選擇地點決策時會考量雇主要負擔的醫療方案費用,就和面對稅賦時一樣。如果由員工付錢,那麼必要的費用就會減少他們的可支配所得,很可能因此導致對薪水的要求更高。社會性支出從政府移轉到民間,對經濟造成的影響只是哪一方比較有競爭力、哪一方沒有而已。其次,當私人的社會性支出(例如放在年金或醫療照護上的)提高時,通常就會出現稅式支出,對稅賦的那一邊造成影響。從這方面來說,在全球化的世界裡,將社會性支出從政府部門移轉到民間,將無法解決國家的財政問題。

福利國路線能在全球競爭嗎?

這對預算成本來說有何意義?高稅率會讓產品更昂貴,因此用加稅來支應福利國的社會性支出,是否將無法在全球競爭?雇主常會抱怨聘用員工時的稅賦和社會捐使得他們的產品和服務失去競爭力;對員工課稅也可能會出現同樣效果,由於薪資要求提高導致墊高雇用成本,之後再轉嫁到商品與服務上。

我們用一個比較特殊的例子來看,如果英國超級聯賽裡的足球員堅持要拿某個水準以上的稅後薪資,只要頂端的稅率加高,便表示球隊就得加薪,而這很可能會轉嫁到更高的票價上,以及要求更高的轉播費用,諸如此類。回過頭來,這可能會使得專程到英國來看足球賽的觀光客人數下降,收看超級聯賽節目的觀眾轉看德國、西班牙以及義大利等國的甲級足球聯賽。

當然,稅賦並非唯一影響薪資成本的因素,我的同事約翰.慕鮑爾(John Muellbauer)就強調居住成本的重要性。當人們必須負擔沉重房貸時,會促使他們爭取更高的薪資。高薪資會吸引人們往城市移動,以英國為例,就會有更多人湧入倫敦以及牛津、劍橋等地。抑制房價的行動,例如住屋市政稅改革,將可緩和薪資上漲的壓力。提供公共服務也很重要,良好的學校體系與醫療服務同樣也有助於減緩薪資上漲。

英國的競爭力是否因為加稅造成薪資成本上漲而衰退?「國家競爭力」一詞常常讓我困惑。我能了解企業會有無法競爭的問題,或者大學、甚至整體產業也是,但國家則否。幾年前,諾貝爾經濟學獎得主國際貿易理論專家保羅.克魯曼的一段話,讓我鬆了一口氣,他說:「競爭力一詞套在國家經濟體上時是無意義的詞彙。」以及「我書架上任何一本國際經濟學的教科書裡,索引中都沒有這個詞。」國家和企業不同,國家可有一套調整流程以因應外部失衡。假設出口減、進口增,若透過匯率調整貿易帳,匯率將會貶值,讓國內出口商有能力訂出有競爭力的出口價格銷售產品與服務。同樣的,貨幣貶值會墊高進口產品在國內的價格,讓進口品的價格更貼近國內商品。

這樣的調整或許無法發揮作用,而且也不是全無成本。可能沒用,是因為其他因素也會影響匯率,例如短期與長期資本流動;可能沒用,是因為匯率是固定的,比方說歐元區內的情形。如果是後者,單一貨幣區內的國家可能會面對其他區外國家無需面對的限制。也因此很重要的是,我們要把這個問題分成兩種不同版本。歐元區會員國所受的限制,或許和整體歐元區不同。

但透過匯率調整一定會有成本,某種程度上都會拉低一國的生活水準。196 7年時,1 英鎊從兌 2.80 美元貶為 2.40,代表英國人購買定價 100 美元的美國產品時要付出 42 英鎊,而不是 36 英鎊(取四捨五入)。當英國首相哈洛德.威爾森(Harold Wilson)對英國人民說,他們口袋裡的英鎊還是一樣值錢時,他的開場白用了更精準的說法:「從現在開始,以其他國家的貨幣來算,英鎊在海外的價值約少了 14%。」而這一點其實是問題關鍵。

當人們講到所謂「有競爭力」時,實際上指的是能維持一國的生活品質;以目前來說,這代表要找到到財源以支應福利國的相關政策,與更多重分配。要支應本書所提方案的成本,必須降低處境較佳那一群人的實質所得。從這方面來說,這和一個總資源固定的國家面對國內問題時的處境並無二致。

貧富不均是二十一世紀最重要的經濟議題,圖為南非 Durban 的高爾夫球場,與之相鄰的是當地的貧民窟。(Source:by Johnny Miller ,via Flickr

我在前一章提過,重分配裡有人獲益也有人損失,這一點並不是反對重分配的決定性主張。如果政府真心要縮短貧富差距,勢必要面對取捨。

這並不容易。就像陶尼在其論文〈平等〉裡說的:「放任貧富不均很容易,只要隨波逐流即可;但追求公平很困難,因為這要逆流而行⋯⋯得付出代價並承擔重任。」有兩種困難,從個人面來說,這涉及「要為他人做出實質犧牲」;社會必須接受加稅勢在必行。從社會面來說,這代表我們要提出一些棘手問題。我們不能只是接受市場運作後的結果,而必須檢驗所謂「公平」分配是什麼意思。

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