美國歧視、中國貪腐:從國家巨靈和紅皇后效應談現代國家的演變
作者:戴倫.艾塞默魯(Daron Acemoglu)、詹姆斯.羅賓森(James A. Robinson)  ▎譯者: 劉道捷

國家巨靈:狹窄的自由走廊

本書探討的主題是自由。

自由取決於不同形態的國家巨靈及其如何演變──社會是否安於沒有一個有效率的國家,或締造專制國家,還是設法打造權力均衡,催生受到制約的國家巨靈和日漸繁榮發展的自由。

霍布斯想像中的景象是社會要屈從國家的意志,大部分社會科學和現代世界秩序都把這一點視為理所當然,我們的理論和這種看法正好相反。我們的基本論點是:國家巨靈並非總是受到熱烈歡迎,至少建立國家機器的歷程相當崎嶇不平。社會抗拒國家機器優勢成功的例子很多,蒂夫族過去就是這樣做,今天黎巴嫩人仍然這樣做,抗拒的結果是不自由。

抗拒失敗後,結果可能出現專制巨靈國家,外貌很像霍布斯所想像的大海怪。但是,雖然這種國家能夠防止「難受、殘酷、匱乏」的戰爭狀態,卻不見得能夠讓其子民過上比巨靈並不存在國家富足多少的生活。人民也沒有真正屈從國家的意志──只是像東歐人民在柏林圍牆崩潰前,在街道上著〈國際歌〉,實際上並沒有屈從前蘇聯的意志那樣,這種情形對公民多少會產生不同的影響,但其中仍然沒有自由。

國家的權力均衡、社會有能力控制國家時,另一種大不相同且受到制約的國家巨靈會出現,這種國家可以公平地解決衝突、提供公共服務和經濟機會,防止宰割,奠定自由的根本基礎。這是人民認為自己可以控制、信任、合作和提高能力的國家巨靈,也是會打破嚴密管制人民行為的眾多規範牢籠、增進人民自由的國家巨靈。

但是基本上,這不是霍布斯式的國家巨靈,這種國家明確的特徵是擁有各種制約:這種國家不像霍布斯式的海怪,並沒有宰割社會;國家試圖影響政治決策時,也沒有忽視或壓制人民心聲,這種國家的地位並非高於社會,而是和社會平起平坐

圖表一:專制、受約束和無巨靈國家的演變。(Source:《自由的窄廊》)

圖表一摘要說明這些理念,以及我們理論中影響不同形態國家演變的力量。為了專注其中的主要輪廓,我們會把一切簡化成兩個變數:第一個變數是社會規範、做法和制度的力量有多大,尤其是在集體行動、協調行動和限制政治階級方面的力量,到底有多強大。因此,顯示在橫軸上的這個變數包括社會的一般動員,制度性力量,以及像蒂夫族那樣,透過規範控制階級的能力。

第二個變數是國家的力量,這個變數顯示在縱軸上,同樣結合好幾個層面,包括政治與經濟菁英的權力,以及國家機構的能力與權限。忽略社會中的衝突當然是重大的簡化,忽略菁英之間以及菁英和國家機構之間的衝突也一樣。然而,這種簡化讓我們能夠強調幾個重要因素,以及強調我們理論中嶄新的意義。我們會在後文中,超越這些簡化,討論沒有簡化時出現的更精彩畫面。

大多數前現代政體從一開始,都出現在靠近左下方的地方,是沒有強大國家機器或社會的政體,從左下方開始的箭頭描繪國家、社會和兩者之間關係不同的長期發展路線。圖表中顯示的一條典型路線,近似我們針對蒂夫族或黎巴嫩的探討,從社會比國家有力量、能夠阻礙強而有力中央國家機構出現的地點開始,這樣會造成國家巨靈大致上並不存在的狀況。原因在於一開始時,跟社會中反對政治階級的規範相比,國家和菁英的力量顯得太弱。

對滑坡的恐懼表示,如果社會有機會,會設法削弱菁英的權力,削弱政治階級,因此類似國家機器的實體權力會進一步削弱,巨靈並不存在的國家地位會開始變得更鞏固。社會的權力比國家大,也說明了為什麼在這種狀況中,規範牢籠的力量會這麼大的原因,因為這時沒有制度化的方法,解決和管制衝突;規範承擔了各式各樣的功能。但是,這個過程也創造了本身特有的社會不公,以及扼殺個人的各式各樣限制。

另一方面,我們從近似跟中國有關、情勢有利於出現專制巨靈國家的最初討論中,可以看到一個箭頭,從國家和菁英權力高於社會力量的初步水準上,開始沿著較高的國家權力水準前進。同時,社會發現自己無法跟國家齊頭並進時,原本擁有的權力會遭到侵蝕,在專制國家致力削弱社會,以免自己受到束縛時,這種趨勢會更形惡化。久而久之,專制國家的權力會大到壓倒柔弱的社會,權力均衡的變化最後會導致國家巨靈愈來愈不容易約束。

在專制國家致力削弱社會,以免自己受到束縛時,久而久之,專制國家的權力會大到壓倒柔弱的社會,權力均衡的變化最後會導致國家巨靈愈來愈不容易約束。(Source

但是,這張圖表也顯示,我們可以同時建立能力一樣高強的國家和社會,我們會在狹窄走廊的中央,看到這種情形,也看到受到制約的國家巨靈。正是在這條走廊上,紅皇后效應才會發動,國家和社會之間的鬥爭會使雙方力量強化,在像奇蹟出現般的狀況中,協助維持雙方之間的平衡。

事實上,紅皇后──國家和社會之間的競爭──不僅促使雙方能力增強,也重新調整制度的本質,促使國家巨靈對公民更加負責,更善於回應。同時國家也改變了人民的生活,不僅因為消除了國家和菁英對人民的宰割,也是因為國家巨靈放寬規範牢籠、甚至打破這種牢籠,增進個人的自由,強化了人民參與政治的效率。因此,不受政治、經濟和社會宰制妨礙的真正自由,只有在這條走廊上,才能出現和演進。在這條走廊之外,自由會因為巨靈並不存在或變成專制怪獸的緣故,受到抑制。

但是,有一點很重要,就是我們必須認識紅皇后效應的危險本質。在雙方所有的反應和逆反應中,一方可能超前,把雙方都猛然拉扯到走廊之外。紅皇后效應也需要國家和社會之間的競爭,以及菁英和非菁英之間的競爭,不完全是零和遊戲,雙方不能都試圖互相摧毀和互相驅逐。因此,在所有的競爭中,重要的是必須有一些妥協的空間,有一些「每個反應之後一定會有逆反應」的諒解。我們會在第十三章裡,看到兩極化偶爾可能把紅皇后效應變成零和遊戲,造成競爭陷入失控的可能性大為增加。

這張圖表中另一個值得注意的特點,是左下角國家和社會都很虛弱的地方,不會有自由窄廊存在,這點代表我們針對蒂夫族所做的討論中,有一個重要的面向需要說明。請回想一下,一旦政治階級出現,蒂夫族沒有規範和制度可以加以控制,這是他們這麼急於撲滅任何政治階級跡象於未然的原因;他們不是在國家巨靈受到制約,以及國家巨靈並不存在的兩種狀況中抉擇,不是在專制和沒有國家之間抉擇。這種通性適用在國家和社會都很虛弱無力的很多地方,突顯出除非鬥爭的雙方都建立起一些基本能力,也建立一些推動權力均衡的基本制度性先決條件,否則誰也無法踏上自由之路。

實際經驗勝過道聽塗說:從美國的「日落城市」到中國的官僚貪腐

理論如果能夠針對世情,提供新的思考方式,就是最有用的理論。我們現在要考慮一下剛剛所提到理論中的一些見地與涵義。我們在第一章裡,開宗明義就問道,我們的世界要走向何方,走向田園美景般所向無敵的西方民主制度嗎?走向無政府狀態嗎?還是走向數位獨裁政權?從我們的理論來看,上述每一種情境看來都像圖表一中所說路線中的一種。但是,我們的理論已經釐清現狀,指出我們不應該假設所有國家會走上同一條路。我們不該預期萬法歸一,應該預期世事多變。

此外,我們也不能預期國家會以無縫接軌的方式,從一條路線轉型到另一條路線上:人世間有很多「路徑依賴」(path dependence)[1]的狀況,一旦你走上專制國家之路,控制國家體制的國家機器和菁英會變得愈來愈強大,意在制衡國家的社會和規範會愈變愈虛弱。以中國來說,很多決策官員和評論家持續預測,隨著中國愈來愈富有、愈來愈融入全球經濟秩序,中國會變得愈來愈像西方民主國家。

但是,隨著時間過去,圖表一中的專制國家路徑並沒有靠向自由窄廊。我們會在第七章裡,看到中國國家機器主宰社會的悠久歷史,以及領導人和菁英採取特定行動,削弱社會,使社會不能挑戰和約束國家機器,從而再造社會遭到國家宰割的歷史事實。這種歷史使中國要轉型與進入這條走廊,變得困難許多。

歷史雖然重要,但過去如此,不代表未來仍會如此,這點帶出我們理論中第二個重要的涵義。世界上有很多機構──意思是領袖、菁英和政治企業家的行動可能促成集體行動,形成新聯盟,重新塑造社會的軌跡。這是路徑依賴和一種路徑偶爾過渡成另一種路徑的現象、會同時並存的原因。這種並存狀況特別適用於走在這條窄廊上的社會,因為國家和社會之間的平衡相當脆弱,如果社會不再保持警覺,或國家讓自己的能力萎縮,這種平衡就很容易遭到破壞。

第三種涵義跟自由的本質有關。在我們的理論中,自由出現的過程,和西方制度或憲法設計出現的過程截然不同。人們在想像中,強調西方制度或憲法設計的優點和力爭上游的景象,自由卻是從一種不能輕易設計的混亂過程中出現的。自由不能事先設計,自由的命運不能靠著巧妙的制衡制度確保,自由必須依靠社會的動員、警覺和自信心,才會運作成功。我們需要紅皇后效應,需要國家與社會不斷地互相平衡!

請回想序言中吉爾迦美什的故事。神藉著創造吉爾迦美什的分身恩吉都,希望用制衡之道約束吉爾迦美什的策略,在烏魯克城並沒有成功;若把這種策略用在其他地方,甚至像在美國那樣,把制衡納入憲法,以致後來經常有人強調這是美國人自由支柱的做法,還是一樣沒有成功。

延伸閱讀:「自由起源於國家和社會之間的微妙權力均衡」──敘利亞與吉爾迦美什難題

1787 年,麥迪遜和盟友前往費城,提出後來變成美國憲法基礎的「維吉尼亞方案」,掌握了制憲會議的議程;但是,結果這個新國家的制度結構還是跟維吉尼亞方案不同,因為社會(或社會的一部分)不完全信任聯邦黨人,希望為自己的自由,爭取更大的保障。結果麥迪遜必須勉為其難地承認《權利法案》。因為有社會堅定地參與,才確保了人民的權利在美國建國之初得到保障。

我們理論中的第四點涵義是:要進入這條走廊有很多門徑,而且走廊中有相當多各式各樣的社會。想想看,國家要踏進這條走廊居然有這麼多方法。事實上,為自由創造條件是一種多面向的過程,涉及衝突和暴力的控制、規範牢籠的破壞,以及國家制度權力與專制的約束。這是為什麼國家一踏進這條走廊,不會立刻獲得自由,一定要經過長時間的醞釀,自由才會出現的原因。有些國家會在走廊裡蹉跎很久,無法完全控制暴力;有些國家在放寬規範牢籠方面,只能創造有限的進步;而其他國家則還在努力對抗專制、讓國家機器聽社會的話。決定社會如何踏進這條走廊的歷史條件和聯盟,也會決定社會在這條走廊中會做出哪些影響重大且長期的妥協。

美國憲法恰能說明了這一點。為了促請各州批准憲法,《權利法案》不是唯一必須做出的讓步;在南方菁英拚命保護奴隸制度和本身財產的情況下,州權問題變成了試金石,因此建國先賢同意《權利法案》只適用於聯邦立法,不適用於各州的立法,這個「原則」開啟了各州盡其所能地踐踏人權──尤其是踐踏美國黑人人權的濫觴。先賢把這種嚴重侵犯一大部分人口自由權的行為入憲,方法是在憲法條文中,同意在決定各州在國會的代表權時,把奴隸當成五分之三個自由人計算。

歧視不僅深入憲法的結構之中,也根深柢固地融入美國很多地區的各種規範裡。美國踏進這條走廊和在其中移動的方式,表示聯邦政府不打算削弱這些規範,也不打算削弱這些規範在南方的制度性基礎。因此,嚴重歧視和宰割美國黑人的行為,在 1865 年南北戰爭終結奴隸制度後,還一直長久延續。

這種歧視性規範表現在很多令人髮指的事情上,其中一種表現方式是「日落城市」的存在。這種城市是太陽下山後,不准黑人停留的地點(偶爾也包括墨西哥人和猶太人)。美國是汽車國度,眾人在「六十六號公路」找樂子、過生活,但並非每一個人都能夠快意奔馳。1930 年時,六十六號公路穿行的八十九個縣份中,有四十四個縣份有「日落城市」。如果你想吃東西,或可能想上廁所,卻碰到只准白人進入的城市,請問你怎麼辦?連可口可樂販賣機上,都貼有「只限白人顧客」的文字,想像一下黑人司機的困窘。

情況糟糕之至,以至於 1936 年時紐約市哈林區的非裔美國人郵政員工維特.葛林(Victor Green)覺得,必須出版《給黑人駕駛的綠皮書》(Negro Motorist Green-Book),提供黑人駕駛人詳細指引,讓他們知道天黑後何處去,或知道去哪裡上廁所(最後一版在 1966 年出版)。因此,美國的經驗顯示,社會踏進這條走廊的方式具有深遠的影響。我們會在第十章裡,看出影響所及不只限於自由的程度,也及於很多政策和社會選擇。

《給黑人駕駛的綠皮書》 中詳細紀錄了非裔美國人「被允許」進入的區域,圖中是位於路易斯山仙納度國家公園的「黑人區」(negro area)。(Source:Wikimedia

我們理論的第五個涵義跟國家能力的發展有關,且說來令人驚訝。圖表一自由窄廊內的箭頭指向的國家能力發展程度,高於在專制國家中的發展,因為國家和社會之間的競爭,會為比較強大的國家能力提供支持。這種觀念跟社會科學和政策辯論中接受的很多論點背道而馳,跟強人領袖很重要的論點更是大相逕庭;這些論點都認為,要建立國家的能力,必須徹底掌控安全與強大的武裝力量。

很多人就是根據這種信念,主張中國可能是其他開發中國家(甚至可能是已開發國家)的模範,因為中國的國家機器能力這麼高強,原因之一是沒有人挑戰共產黨的宰制。但是,你更深入觀察時,會發現中國的國家巨靈雖然專制,擁有的能力卻不如美國或斯堪地那維亞半島國家,原因是中國沒有強而有力的社會可以逼迫國家、跟國家合作或跟國家的權力競爭。沒有這種國家和社會之間的權力均衡時,紅皇后效應不會發揮作用,結果是產生能力比較差的國家巨靈。

要看出中國國家能力的成長性,你不必看得太深入,只需要看看教育體系。教育是很多國家重大施政中的重中之重,不僅因為受過教育的勞動力、會促使國家的發展比較成功,也是因為教育是把正確信念灌輸給公民的有效方法。因此,你會期望擁有強大能力的國家,應該能夠提供容易負擔的優質英才教育,動員公務員致力追求這種目標;但是,實情卻大不相同。在中國的教育體系中,一切都可以出售,包括靠近黑板的前排座位和班長的位置

趙華到北京一所小學替女兒註冊時,碰到區教育委員會的幾位官員,他們手中有一份名單,上面列出每個家庭必須繳交多少錢。這些官員並不經常出現在學校裡,但趙華卻必須在銀行裡存入四千八百美元進去,女兒才可以註冊。中小學教育是免費的,因此這些「費用」是非法的。從 2005 年起,政府已經下令禁止過五次(既然要禁五次,其中代表的意義就很明顯)。在北京的另一所菁英中學裡,家長每捐獻四千八百美元,學生的成績就會額外多得一分。如果你希望把小孩弄進頂尖的學校,例如跟北京著名的人民大學附屬中學,送紅包的金額可能高達十三萬美元。

老師也期望收禮──禮物愈多愈好。中國的新聞媒體報導指出,老師現在期望收的禮物包括設計師手錶、昂貴的高級茶葉、禮券,甚至是度假假期;比較積極的老師還歡迎附屬於銀行帳戶、全年可以補錢進去的轉帳卡。北京一位女企業家接受《紐約時報》專訪時說:「如果你不像其他家長那樣送好禮,你怕老師會比較不注意你的小孩。」

在中國的教育體系中,一切都可以出售、一切都是商品,包括靠近黑板的前排座位和班長的位置。(Source:by Rex Pe ,via Flickr)

公務員怎麼可以這麼貪贓枉法?中國難道不是世界第一個用人唯賢的官僚制國家嗎?答案既是肯定的,也是否定的。我們在第七章裡會發現,中國擁有歷史悠久的複雜、能幹官僚體系,但是貪腐橫行、用人唯親和買官鬻爵的歷史一樣悠長;這種歷史一直延續到今天。2015 年內,一項針對三千六百七十一位共黨官員的訪調發現,高達三分之二的官員認為,獲得政府職位最重要的標準,是「政治忠誠」而非才能。一旦你聚攏親信,你就可以開始左右企業人士和公民,也可以藉著賣官創造聽話的下屬。

政治學家貝敏新(Minxin Pei)分析 2001 年至 2013 間,共黨官員涉貪定罪的五十個案例後,發現每一位官員平均賣了四十一個官位。底層賣官者包括安徽省五河縣的領導層張貴義和徐舍新,張貴義賣了十一個官位,平均價格為一萬二千元人民幣,折合美金的話,只有一千五百美元。徐舍新賣了五十八個職位。但是,在食物鏈比較上方,例如縣級單位,賣官所得高得多,有些官員在賣一個官位時,每個官位設法收取六萬美元。在貝敏新的研究裡,貪官靠著賣官,平均賺到十七萬美元

張貴義和徐舍新只是小角色。鐵道部長劉志軍 2011 年遭到逮捕時,罪名是名下擁有三百五十棟公寓、現金超過一億美元。主因是中國的高鐵系統為貪污提供了無與倫比的良機,但是中國經濟擴張的其他絕大多數層面也一樣。劉志軍雖然垮臺了,其他人大都安然無恙。2012 年內,中國一千位最富有的富人中,有一百六十位是中共全國人民代表大會的代表,他們的財產淨值為二千二百一十億美元,大約是美國政府三權分立部門中六百六十位頂尖高官財產的二十倍,但是美國的人均所得是中國的七倍左右。所有這一切應該都不完全會令人驚訝,控制貪腐,不論是官僚體系還是教育體系中的貪腐,都需要社會的合作。國家機器需要信任人民會如實舉報,人民對國家機構的信任,必須到達願意冒著生命危險去舉報的程度;在專制國家巨靈的嚴厲凝視下,這種情形不會出現。

你可能認為,這點主要是貪腐問題,中國會不會是在國家機器能力高超的情況下,容忍貪腐呢?這種解釋不但牴觸中國國家持續打貪(卻只有少少成就)的企圖,也牴觸即使在貪腐之外,中國的國家機器難以勝任國家日常功能。就像我們討論黎巴嫩時說的那樣,讓社會瞭解國家機器似乎是任何自尊自重國家的首要任務,讓社會瞭解經濟狀況更是首要中的首要。的確如此,如果共產黨要證明自己宰制中國具有十足的理由,那麼,利用經濟成長來證明應該是其中關鍵。

因此,對共黨而言,瞭解和精確衡量經濟活動一定是重點目標。但是,這種瞭解就像控制貪腐一樣,需要社會的合作;社會不合作時,問題就油然而生:企業會不會躲在非正式、沒有登記的部門中,尋求自保呢?個人會不會對自己不信任的國家隱匿消息呢?官僚會不會編造數據,以求升官發財呢?所有這三個問題的答案都是肯定的,在中國尤其如此。這點似乎是大家不相信中國國民所得統計的原因,連現任總理李克強在 2007 年升任總理前不久,都還形容中國的國民所得數字是「編造出來、不能相信」的東西,他建議避開官方的統計資料,注意電力消耗量、鐵路貨運量和銀行放款,說這些資料更能衡量經濟狀況。既然如此,中國國家機器要說明經濟狀況的能力就不堪聞問了。

制約國家巨靈之道:信任與查證

受到制約的國家巨靈聽來正是人們夢想中可以信任的國家,但如果這種國家真的是受到制約的國家巨靈,這種信任必須有所限制。畢竟不論國家巨靈是否受約束,都仍具有兩面性格,專制已嵌入他們的 DNA。

這表示要跟國家巨靈和平共存是一件很難的事情,尤其是因為久而久之,國家巨靈會有日漸強大的自然傾向。國家巨靈本身不是行為者,我們談到國家巨靈時,通常指的是控制國家的政治菁英,如統治者、政客或領袖,偶爾也指對國家有不成比例影響力的經濟菁英。這些菁英中的大部分人,以及為國家工作的很多人,都有意從擴大國家權力中得到好處。

想一想孜孜不倦工作,為你提供公共服務或管制經濟活動,以免你受到獨占事業宰割,或受到掠奪式貸款做法侵害的官僚,他們為什麼不希望自己的權力和權威擴大?想一想指揮國家巨靈的政治人物,他們為什麼不希望自己的海怪變得更能幹、更有宰割能力?此外,我們的生活變得愈複雜,愈需要解決衝突、管制、公共服務、自由得到保護,但是國家巨靈變得愈能幹,就愈難控制,因此社會──指平民、所有人民和我們的組織和結社──也必須變得更強而有力,才能控制國家巨靈,這正是紅皇后效應發揮作用的情況。

但是,紅皇后效應的涵義還不僅止於此。我們已經看到,國家跟有力的社會合作時,能力可以大為提高,一旦國家巨靈受到約束,社會可能選擇交給國家一條長長的鍊子,讓國家可以延伸其影響力,以便利用自己的能力,追求公民希望和需要的東西。這種做法是「信任與查核」的策略──信任國家獲得更多的權力,同時增加你自己對國家的控制權。這種做法奏效,像美國和西歐那樣產生若干效果時,國家和社會都能持續不斷地變得愈來愈有力,會以平衡的方式擴大,彼此都不會宰割對方。

這樣良好平衡發生作用時,受到制約的國家巨靈不但會終結戰爭狀態,而且會變成推動政治與社會發展的工具,讓民眾參與、制度和國家能力都蓬勃發展,同時破除規範的牢籠,促成經濟繁榮。這個目標只有在我們設法約束國家巨靈,只有在我們成功防止混亂的紅皇后效應失控時,才能達成。這可不是件輕鬆簡單的差事。

延伸閱讀:「狼群的自由,經常意味著羊群的死亡」──英國思想家以撒・柏林與他的自由觀

自由,意謂不受他人力量宰制,無須時時生活在恐懼之中。可是,綜觀人類歷史數千年,自由十分罕見。多數時候,強者為所欲為,弱者任憑宰割。理當維持秩序的國家機器若非不存在,就是淪為壓迫的幫兇。為什麼會這樣? 本書結合兩位最優秀的政治與經濟學家,奠基於多年原創研究,建構一套清晰、具體的政治經濟學模型。
本文摘自衛城出版《自由的窄廊:國家與社會如何決定自由的命運》,圖片為故事編輯部新增,標題與段落並經調整。

[1] 【編註】:路徑依賴(英語: Path dependence)是指給定條件下人們的決策選擇受制於其過去的決策,即使過去的境況可能已經過時。