【牧羊人的讀書筆記】自由貿易之外,該不該有「產業政策」?──《傅利曼的選擇》
作者:朱敬一
朱敬一,《牧羊人的讀書筆記》,印刻文學,2020。

傅利曼(Milton Friedman)是 1976 年諾貝爾經濟獎得主,2006 年去世。傅氏是經濟學界「芝加哥學派」的代表人物,主張小政府、少干預,盡量尊重市場機能。他辯才極佳,1970 至 1990 年代痛陳凱因斯學派之弊,風靡全美各大學,使得芝加哥學派聲名大噪。他的自由經濟主張在 Free to ChooseCapitalism and Freedom 兩本書中有清楚的闡明,我也曾深受其影響。

Friedman, M., & Friedman, R. (1990). Free to choose: A personal statement. Houghton Mifflin Harcourt.
Friedman, M. (2009). Capitalism and freedom. University of Chicago press.

大政府與小政府之辯

其實,許多人年輕的時候知識基礎還不厚實,不太有能力判斷學說是非;會不會被說服,多少繫之於對方的口才、文筆。傅氏文筆流暢,這是他推銷觀點的利器。但是小政府之利弊,往往要在關鍵時刻才能釐清,這需要機緣。

例如傅氏主張全募兵制,反對徵兵,理由是募兵制社會總成本較低,比徵兵制有效率。這個論述的缺點,要在布希以「發現大規模毀滅性武器」為由,打了一場不該打的仗,美國人民才覺醒募兵之弊。

募兵兵源都是「機會成本低」的男士,絕大多數是社會邊緣人、社會弱勢,募來之兵不會募到「總統的姪子」、「參議員的孫子」。所以當伊拉克美軍陣亡屍袋一一運回的時候,社會不容易關注,也就不容易形成濫啟戰端政府的壓力。所以,一場耗費美國數兆美元、一事無成的伊拉克戰爭,就這樣一直打下去了。全募兵制有效率嗎?

「大政府/小政府」爭辯的另一個戰場,就是產業政策。台灣的大政府者主張政府要有產業政策、要像當年孫運璿扶植半導體產業那樣,養出台積電這樣的金鷄母。主張小政府的則說「市場比政府官員知道產業之利基」,要尊重市場機制,只要市場自由、貿易開放,產業就自然蓬勃發展。這樣的爭辯太過生硬, 讓我們輕鬆一點,從武俠小說談起。

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氣宗與劍宗之爭

讀過金庸武俠小說的人都知道,他把華山派劍法分為氣宗與劍宗。氣宗著重以心行氣、以氣御劍,一切以內功為主,外功劍法稍微魯頓亦無妨,因為在渾厚內力支持之下,即便對手劍招刁鑽靈活一些,也討不到便宜。但是劍宗的邏輯不同:劍宗尋求招式劍法上的針對性突破,推其極至則輕鬆攻入對手破綻,不管對方有內功沒內功,都可克敵制勝。

先看主管台灣經濟的經濟部吧,它裡面有兩個最重要的局,一為國貿局,另一為工業局;其他單位或可視為這兩個主要局的衛星。國貿局由於負責經貿談判,在過去30餘年從美國要求台灣開放市場,到台灣加入 WTO,再到近年與新、紐簽 FTA、與對岸簽 ECFA,都是國貿局的業務。因為主業務是涉外談判,國貿局許多同仁長期與外交系統合作,他們最希望達成的任務就是自由化、國際化、廣簽 FTA。這種「力求涉外貿易自由開放」的做法,非常像是劍宗。

但是工業局則不同。工業局與技術處的業務都是要發展台灣的工業實力,像是練氣、練內功。技術處補助科專研究、奬掖應用科技研發。工業局則承接產業科技,幫助其育成、找尋廠地,甚至對小成氣候的事業給一把助力,協助試營運、試量產等等。工業局的同仁大部分是工程、技術背景出身,與國貿局截然不同。例如,台灣當年要不要發展 DRAM、要不要推動 WiMAX,都屬於產業政策,都是氣宗工業局的業務。

DRAM 是一種半導體記憶體,2018 韓國公司生產的 DRAM 佔據全球近 75% 市場。(Source:by Dick Thomas Johnson, via Flickr)

氣宗劍宗各有優劣

華山派氣宗劍宗各有優劣。劍宗所練招式都清楚明白,容易上手,但是就怕遇到對手內力深厚,屆時取巧劍招極可能落得劍斷人傷;岳不群用內勁震斷令狐冲長劍的畫面,應該不難想像。氣宗內功雖然是一切劍法的根基,但是要練成內功非常不容易,除了吐納打坐等苦功,還得要有「慧根」、要有人傳授心法。若是無慧根、無心法,就算打坐吐納二十年,坐到痔瘡也坐不出什麼名堂。氣宗練得不得法,一上陣就會被劍宗刁鑽者在身上戳出十來個窟窿,當然也會被劍宗嘲笑。

如前所述,國貿局業務是廣簽 FTA 等協定,它像是劍宗;而工業局業務是幫助廠商厚實技術基礎,它像是氣宗。過去二十餘年,台灣一直在追求自由化國際化,都像是劍宗在發揮影響力。自蕭萬長始,許多首長都是國貿系統的劍宗出身。但是劍宗練劍畢竟是外家功夫,容易岔氣、容易因為外家姿勢詭異而傷到筋骨。

在經濟事務上亦然:整天想著外貿談判、簽 FTA,經常會忽略了這些外功對自己國家弱勢者的傷害,也根本不會注意到簽 FTA 後的所得分配問題、產業調整問題。拳經上所謂「練拳不練功,到老一場空」的基本道理,劍宗少有體會。台灣若是不去厚植具有就業能量的產業實力,就算簽了一拖拉庫 FTA,又有何用?不但如此,從2014年太陽花學運到同年十一月底大選所反映的民間反彈,大致呈現出人民對劍宗一派的經濟政策根本沒有信心。

高科技產業須有產業政策的原因

熟悉近年經濟文獻的人都知道,高科技產業常有一個特徵:他們有報酬遞增特性,也可能有所謂網路外部性。有趣的是,有網路外部性商品的市場,充滿許多「無效率」:許多商品在技術上、功能上、品質上都比競爭對手強,但是只因為對手率先超越銷售門檻,就使品質較佳的產品敗下陣來。這樣殘酷的事實,誰也改變不了。換言之,「率先突破銷量門檻」具有策略最優先性,先得把這件事搞定,才能慮及其他。

有網路外部性最極端的例子,就是「規格」。例如通訊電子業的所謂 4G 或 5G,他們的晶片都有規格。一旦規格上採用了高通的晶片,而該晶片又有專利,則五年十年之內高通就有幾兆元的保障利潤,別人難以染指。再如新藥,一旦某個化學合成取得 FDA(美國食品藥物管理署)的許可,則這個新藥在許多國家就是「規格」,市場別無合法挑戰。

即使有其他晶片或其他化學合成其品質可能比先取得規格優勢的好,但是因為後來的晶片或藥品難以在市場上進行錯誤修正,而且市場上在已經有先行者的情況下,也不太有人願意去嘗試其他替代品,所以通常先行先贏,其網路效果(network effect)創造的優勢很難被取代。質言之,對於具有網路外部性的高科技產業,政府的產業政策是有學理依據的。氣宗的理論基礎,即在於此。傅利曼對此少有著墨,因為幾十年前,網路效果還沒有普遍呈現。

產業政策失敗, 背後有 「人」 的因素

談到財經部會裡產業政策派、厚植實力派(氣宗)的沒落,當然也與學術界芝加哥鸚鵡的猖獗有關。這個學派常年的論調就是「市場萬能、企業比官員聰明;只要開放市場,經濟就會變好、活蹦亂跳的產業自然就會出現」。碰巧,最近十幾年負責產業政策的氣宗自己胡亂練功,在兩兆雙星、DRAM、Wi-MAX 三場戰役均因種種因素而慘敗,被芝加哥鸚鵡恥笑。於是主管工業政策的氣宗士氣衰頽,幾乎全面棄守產業政策。也因此,當某大官說台灣要邁向「創新經濟」的時候,財經官員只能推出一個笑掉大牙的「總統創新獎」,完全弄不清楚創新的實體環境該做些什麼規劃。

就功夫而言,其實劍宗、氣宗是要相輔相成的;在經濟事務上亦然。你看紐西蘭,花了那麼多力氣做奇異果的品種篩選,培養出那麼好吃那麼甜那麼快成熟的果子,接著修正育種、大量種植。這是標準的氣宗厚藴內功。然後,紐西蘭透過廣簽FTA,把他們的奇異果等農畜產品方便地賣出去,這是標準的劍宗破敵。

再看韓國,他們花了多少力氣培植現代、起亞、東大門成衣,這些都是增強產業基礎的氣宗內功。然後,他們與世界各國廣簽 FTA,當然是為了外銷這些產品,這是劍宗。即使三星產品多受 ITA 保護,沒有 FTA 問題,韓國照樣拚命厚植 DRAM 等產業實力,不拚劍招全拚內力,也把台灣、日本逼得難以喘息。

韓國經濟產業結構在過去的半個多世紀發生了重大轉變,從低級產品出口型經濟向信息高科技型經濟轉型。 (Source:by Oskar Alexanderson, via Wikimedia)

台灣呢?老實說,很難得看到一位懂得產業政策的財經官員。以往失敗的產業政策,或則是「科員奉命提出、長官只知聽簡報」的,或則是「由資通訊技術知識一流、但是完全不懂產業運作的蛋頭學者規劃」的,或則是「行政高層莫名其妙飈出來的口號」,或是「只懂計量方法不懂經濟的所謂經濟學家」規劃的。

但是不論是哪一種,都是不入流的產業政策、不入流的功夫,沒有多久就被看破手腳。氣宗既然墮落,江湖上只剩下劍宗橫行,而台灣經濟,似乎就只剩下「簽 FTA」、「自由經濟示範區」這唯一藥方了。江湖沒落至此,夫復何言?

不求甚解的鸚鵡學派

2014 年,在蕭副總統的強力呼籲下,執政黨掀起了一波「努力加入 TPP」的運動。拋開主導 TPP 背後的政治目的不論,如果台灣能夠加入成為會員,就等於是一次與十幾個國家簽署了 FTA,這對台灣原本落後的 FTA 簽署,當然像是大補丸。

於是,馬總統先是 2014 元旦致詞宣示此方向,然後由蕭副成立民間推動委員會,再在總統府約集府院官員與立委敲定細節,復由外交部召回駐各國大使交代任務。可惜,這些努力在 2014 年三月學運之後全都打住。因為兩岸服貿卡住,引發民間對全球化的一些疑慮,當然也使台灣其他的 FTA 簽署進程受阻。 蔡英文政府 2016年接任後也嘗試加入 CPTPP,但是進展也有限。這就像是劍宗練劍岔了氣,只好停練休養。

台灣公民團體要求政府撤回兩岸服貿協議。(Source:Wikimedia

簽 FTA 也好、加入自由貿易組織也好,都是要推動貿易自由化、國際化。要使台灣經濟自由化、國際化,是蔣經國總統晚期,由當時的行政院長俞國華所提出。推動這「二化」的核心理念,就是相信「面對國際市場競爭,有利於台灣找到發展方向」。

這個理念是「市場機能比政府指導更有效率」的延伸,除了前述「報酬遞增」產業,原則上沒有錯。尤其在三十年前,台灣尚未解嚴且經濟管制甚多,政府老大哥無所不在,許多企業當時還少有國際競爭的歷練。在那個時候政府市場開放,是完全正確的方向。

開放不保証好 ──歐盟示例

但是到今天,台灣推二化已經推動近三十年。若問自由化國際化還是台灣「唯一」的藥方嗎?答案斬釘截鐵:不是!那麼退一步再問,這二化還是台灣當前 「最重要」的藥方嗎?應該也不是,因為台灣的平均關稅已經不到1.5%,完全沒有貿易不自由的問題。那麼退兩步續問:為什麼那麼多政府官員還拚命在推自由化、國際化呢?那恐怕是因為他們在讀書時中了芝加哥學派的毒,整天像鸚鵡一樣複誦「尊重市場機能、尊重市場機能」,誤以為市場萬能、誤以為貫徹自由開放,經濟就一定會好。如果有人這樣想,那就表示他們書沒讀通,以為芝加哥那一套是天下唯一真理。

看看國外之例:君不見,歐盟諸國開放自由程度極高;如果二化真是靈丹妙藥,那麼義、法、西、葡、希諸國過去十年就不會有經濟不佳的慘狀。再看看台灣自己:目前除了兩岸人貨有諸多管制,我們究竟還有什麼不自由的市場?兩岸問題是該面對,但是那就是特殊的兩岸議題,與自由化不自由化、國際化不國際化無關。

也許做一個比喻,能幫助讀者了解:自由化國際化不能算是經濟政策,就像「放牛吃草」不能算是教育政策一樣。有些人以為,自由化國際化、開放競爭,廠商就會找到他們最有利的方向,政府不必多做其他。他們主張:經濟政策應該要「産業中立」,政府只要開放市場,不必對產業大小眼。但這是不懂氣宗的鸚鵡學派最大的盲點,也是傅利曼學說的盲點。

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本書收錄朱敬一大使精選的25篇重磅書評,涵蓋思想、歷史、經濟、政治、貿易、生物、科技和中國研究等,涵蓄多元、雜融百家面向。 閱讀不僅是知識涵養的基本功,亦是談判攻防的前置作業,全面理解書寫脈絡,回饋犀利批判,避免落入似是而非的數字陷阱或狹隘史觀的圈套,尋思因地因時因勢的應變之道。

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