「天天冒著危險到處取締，吃力不討好。」為當局把關內容和政治宣傳的 NCC 前身：新聞局廣電處

2020 年 12 月 12 日，中天新聞臺停播，成為臺灣自 2006 年來首家停播的電視新聞臺。一時之間，有關媒體管制的議題，例如 NCC（國家通訊傳播委員會）如何重罰業配、廣告成分過重的節目，或針對不實報導做出相對應裁定的案例，在網路上獲得極高的關注。不過，你知道嗎？現在看來專屬於 NCC 管轄的內容審查作業，在其成立之前，是由什麼單位主責，為視聽人的資訊內容「把關」？ 管制者又設定了哪些通訊、傳播的規則呢？
 
讓我們一起來認識負責審查、取締節目內容、頒發廣電事業許可及營運等事項的重點單位，NCC 的前身——新聞局廣電處。
 

政府的化妝師：行政院新聞局

在討論廣電處之前，讓我們先來了解他的上層機關：新聞局。在戰爭局勢之下，傳播媒體往往被視為協助戰略的工具性武器，成立於 1947 年的行政院新聞局，也同樣扮演著這樣的角色。不僅要對內闡釋國家政策、宣揚政績以鞏固領導正當性，還要對外播送國際新聞彰顯國力，並加強針對中國大陸的文化傳播。
 
然而，人稱「政府化妝師」的新聞局，卻是先天體質矛盾，又後天營養不良，非常不健康的一個單位。
 
怎麼說呢？其實，過去新聞局一直被視作政府的傳聲筒，在內容上以稱頌當權者為主要論調，讓社會成為「一言堂」，與新聞應體現的自由價值和意義背道而馳；從《行政院新聞局辦事細則》來看，新聞局內部職掌的業務除國內外新聞處外，還設有出版事業處、資料編譯處、綜合計畫處、廣播電視事業處等多個與「傳播新聞」名稱不相符的業務單位，反過來為其他出版、傳播領域做輔導及審查。
 
從新聞製產到內容審查一把抓，如此複雜的業務，新聞局當然吃不消。而臺灣的影視產業、廣播媒體、新聞報紙，就在這樣獨攬權力的扭曲制度下，渡過了漫長的管制歲月。
 

威權統治下的廣電發展

那麼，臺灣的電視與廣播產業在威權統治下是如何發展的呢？
 
以廣播來說，日治時期的臺灣放送協會，在戰後由中華民國中央廣播事業管理處（今中國廣播公司）接收，更名為臺灣廣播電臺。1958 年，政府以頻譜用盡為由，禁止新電臺設立，當時除官方所掌握的電臺外，尚有 20 餘間的民營電臺，這些電臺大多與國民黨關係緊密，國民黨政府也嚴密監控電臺。
 
直至民國 76 年解嚴前後，隨著政治局勢逐步開放，民眾急需發聲管道，抒發個人對生活、社會和政治的觀察，非法地下電臺才如雨後春筍般迸發。如今我們常聽到的 call in 文化，也是從當時慢慢累積而來。
 

相對於廣播，電視事業的發跡更晚一些，直到 1962 年臺視的成立才拉開序幕，接著中視、華視相繼成立，形成了俗稱的「老三臺」電視環境。不過，這些電視臺背後主要仍是黨政軍勢力把持，日常播送的內容也多為官方所控制，不僅電視企劃的主題受限制，內容也都大同小異。
 

然而，無論是廣播還是電視，在戒嚴年代負責相關管制、審查業務的，就是我們今天的主角：新聞局轄下的「廣播電視事業處」（簡稱廣電處）。不過，廣電相關的審查業務，一開始其實是規劃在教育部文化局底下，直到 1973 年單位遭到裁撤，廣電相關業務才轉交由新聞局處理，廣播電視事業處於是成立，使得管制更加緊縮。末代新聞局長蘇正平曾如此評論：
 

把管理廣電的職權擺在行政院新聞局，本來就是配合威權領導的設計。新聞局職司宣傳，把廣電、出版和電影的管理都納進來，就是為了方便宣傳，其目標是媒體內容的一元化，而不是多樣化。

 一語道盡威權時期下的臺灣廣電發展，是如何受到政府單位的箝制。
 

民眾對於言論自由的渴望

1970 年代，隨著科技發展、進步，民間已經可以開始學習廣播、電視節目的製作與播映技術，非法電臺、偷接天線和盜錄的案例層出不窮；另一方面，隨著反攻大陸的神話逐漸破滅，嚴密的管制失去正當性，人民越加重視個人生活發展。在經濟起飛的年代裡，整個社會都渴望著不同文化間的交流，也企盼能夠看見、認識更多社會的可能性。
 

從（民國）七十年初的抓非法錄影帶、剪非法營運的第四臺電線⋯⋯廣電處天天冒著危險到處取締，吃力不討好。

曾任廣電處長的洪瓊娟如此形容那個年代。他眼中「吃力不討好」的工作，反映的不過是老百姓對於自由的渴望。意識到事態開始變化的行政院和新聞局，不得不開始做出回應。
 
但出乎意料的是，新聞局並非直接回應民眾的渴求，開放新聞自由；反而開始著手籌備專案小組，進一步研擬廣電管制法案──著名的「廣電三法」於此誕生。
 

「廣電三法」管制了什麼？

俗稱的「廣電三法」包含1975 年制定的《廣播電視法》、1993 年的《有線廣播電視法》及 1999 年頒布的《衛星廣播電視法》。
 
其中，最早頒布的《廣播電視法》確立了廣播電視節目的分類，包含新聞及政令宣導、教育文化、公共服務和大眾娛樂等，並且沿用至今。值得注意的是，在管制策略上，《廣播電視法》規定媒體內容「不可違背反共復國國策或政府法令」，反映著政府當時對「媒體管制」的思維，和今日我們在意的新聞自由價值，不在同一個討論層次。
 

在戒嚴後出現的《有線廣播電視法》則是隨著廣電頻道開放而誕生，規範著系統經營者及頻道規劃的運作。過去無線電波因為稀缺性和公共性，讓政府有理由進行管制，並由與政府立場親近的黨政軍把持；有線廣播媒體則是因為需要架設光纜設施，建置成本高昂，相關領域因此幾乎都被壟斷。即便隨著技術與社會氛圍的開放，在解嚴後的社會，廣電處仍憑藉法規把持審核新頻道的權力；雖然對民間言論自由的規範已不如戒嚴時緊縮，但廣電資源仍受到控制，並未被有效且合理使用。
 
最後，《衛星廣播電視法》則是在時代浪潮的末端被推上岸。由於衛星電視技術的成熟，我們得以即時傳播遠方重要的新聞事件，也可以看到海外頻道和節目。順應衛星技術發展，1993 年 TVBS 首次揭櫫 24 小時新聞臺的運作模式，一方面是衛星轉播的濫觴，另一方面也成為後續臺灣媒體惡性發展的開端。
 
《衛廣法》在制定的過程中，因範疇涉及到境外衛星，法案內容大多著重在外資、政府或政黨投資等利益迴避。不過與前面兩法不同的是，《衛廣法》的內容較以往更著眼於媒體素養層次，揭示了新聞媒體產業，在民主化的時代下，終於迎來一些轉變。
 
那麼，合理的廣電管理機制應該是什麼樣子呢？傳播學者蘇正平在其著作中曾表示：
 

民主國家廣電政策的目的，是希望藉由對媒體結構面（所有權、頻譜分配、電臺分佈等）和內容面（誹謗、隱私、公平原則等）的介入管理，促進媒體環境的多元化與多樣化，以確保民主的深化及鞏固。

不過，在廣電三法管理下的臺灣媒體產業，仍然可以從立法的過程與目的中，看見一段不正義的過去。這些經驗讓人不禁懷疑，法律是否真正為閱聽人保障？抑或只是鞏固了少數人的權力？
 
或許我們可以用一些更具體的案例，一起來檢視這些審查制度究竟是如何在臺灣社會中所運作。
 

獨尊「國語」、鄙視「母語」的審查制度！

戰後國民政府接收臺灣，為加速統一國家意識，國民黨躁進地推行「國語政策」。不過，當時的臺灣剛從日本統治下解放，人民習慣使用的語言，不外乎是臺語、客語和日語，與國民黨強力推行使用的「國語」不同。此外，過去生活經歷的差異，也讓政府與民眾在想法上難以彼此理解，衝突從語言演變為政治、省籍等認同衝突。
 

於是，掌握資訊傳播大權的〈廣電法〉直接明定：「電臺對國內廣播應用國語播音之比率，廣播電臺不得少於 55%，電視電臺不得少於 70%。使用方言播音應逐年減少。」顯示當權者極力鞏固國語地位，以法律箝制媒體，媒體便成為宰制民眾的武器，弱勢的人民與語言只會更加弱勢。

國語政策和〈廣電法〉規範的衝擊，耳目昭彰地反映在本土文化的重要指標——布袋戲。布袋戲自清代由閩南地區傳入臺灣，隨歷史發展逐漸具臺灣本土特色，以臺語演出為主。當時有名的布袋戲包含《西遊記》、《三國演義》等小說改編之創作，1970 年金光布袋戲黃俊雄製作之《雲州大儒俠》更將臺灣布袋戲帶往巔峰，戲中主角「史艷文」、「藏鏡人」是戲迷們無庸置疑的共同記憶。
 
然而好景不常，〈廣電法〉對方言節目的限制，讓布袋戲的沒落成為大勢所趨。雖然布袋戲曾一度嘗試用「國語」配音，但觀眾對此並不買單，形容國語版的布袋戲「味道都沒了」。不僅如此，新聞局更直接對布袋戲下達「禁演令」。雖然黃俊雄曾表示當時沒有禁播，只是停播，卻也同時表示「當局認為臺語劇播出與當時推行國語運動有衝突，要求電視臺審劇本，通過才能拍，但每次送劇本都不過，最後只好停播」。
 
儘管政府明裡暗裡的打壓方言節目，但弔詭的是，在過去的華語戲劇節目中，還是會出現說臺語的本省籍人士。每當這些角色出現時，總有固定的套路。舉例來說，這些角色經常使用臺語罵髒話，不僅如此，角色都有教育程度通常都比較低，還有可能是戲中的反派。種種作法，都是透過扭曲本土語言形象，而獨尊華語的手段。同時也反映審查和管制的雙重標準——不是不能使用本土語言，而是必須符合政府的政策和喜好。
 
標準浮動的政策，造成眾多民眾的反感。1988 年，三千多名客家人於是集結街頭，抗議政府對族群母語的打壓，成為解嚴後著名的語言抗爭：「還我母語」運動。同時，客家族群也努力地利用不同管道，發揚母語價值，包括 1989 年《客家風雲》雜誌出版，地下電臺裡也出現以客語為主的節目，電視上更開始有了全程客語發音的節目《鄉親鄉情》等。
 

政治、經濟角力下的媒體壟斷

然而，媒體需克服的並不只有政治上的介入，隨著時代的演進，電視廣播的法規也不斷變動。因為有線電視建臺費用甚高，高額經費本身就形成一個難以接近的門檻，限制了多元族群進入市場的機會，讓電視媒體成為一種另類的財團獨佔事業。要如何管理這些媒體，則成為近年來《有線廣播電視法》須面對的重要課題。
 
從《光華雜誌》上的一篇報導內容，或許可以窺見一二：
 

許多學者專家批評，《有線廣播電視法》修正之後形同追認財團壟斷市場的現狀，有助和信與力霸兩個主要集團擴張事業版圖，對於防止壟斷的效用不大。

文中所提到的和信，是當時 Star TV（衛星電視）及知識性頻道 Discovery 的代理。其實和信集團並不是媒體起家，而是以金融和水泥業作為核心；力霸（過去東森集團隸屬於旗下）則起家於鋁門窗、紡織等事業。這也是當今媒體的現況，電視臺背後往往有一個財力雄厚的財團，媒體對他們來說，只是企業水平拓展版圖的手段，是商業和經濟的籌碼以及權力的象徵。以此作為出發點所經營的媒體，自然缺乏對媒體第四權的重視，更讓其他小眾內容媒體難以平等地競爭。
 
政治勢力與財團勢力互相干涉與兩者曖昧不清的關係，讓臺灣媒體產業的管制更加困難且複雜。
 

NCC 的出現，解決了問題、還是留下更多問題？

隨著威權統治時代的遠去，臺灣對於媒體的獨立性日益重視，民間極力呼籲臺灣需要一個獨立的媒體審查機關，2006 年國家通訊傳播委員會（National Communications Commission， NCC）正式成立，成為乘載民眾對媒體第四權期望的新時代獨立機關。縱使在 NCC 成立之時，新聞局其實尚未完全被廢除，在業務的嫁接上有過一段調整和適應。不過最終新聞局仍走入歷史，相關業務分別移併至行政院、外交部、文化部等。有關電視新聞、節目及廣告內容之監理業務，則獨立由 NCC 負責。
 

NCC 以「委員會」的編制獨立於行政院，不受行政院直接管轄。近幾年 NCC 處理的事件還是不免引起民眾疑慮，不過 NCC 的設置在制度上已經比過往的新聞局好上許多。儘管制度上總是有可以更完善和謹慎的地方，但不能否認 NCC 為媒體產業帶來變革。不過，NCC 該如何促進臺灣媒體的「健全發展」與「多元均衡」？在嚴格的言論審查時代過去之後，政府在言論市場中的角色又該如何轉變？
 

結語：審查制度透明，就通向「自由」了嗎？

隨著民主化的進程，廣電三法歷經多次修法，治理方式逐漸鬆綁，即使有管制內容的作為，如限制置入性行銷、明定節目分級等，也是基於為保障閱聽眾的權益。如今內容審查的制度已更透明，也給予閱聽眾和創作者更多表現和討論的自由空間，但我們的新聞媒體在自由的路上，仍有一段前進的空間。
 

媒體數量的增加並沒有帶來媒體內容的多元，……解嚴後，臺灣有更多的電視臺，但每臺播出的內容都差不多，內容卻沒什麼差異。

大眾傳播研究所陳炳宏教授點出了現今的媒體問題。即使現在網路媒體和社群，讓各種資訊的收發管道都比以往多元且親近，這卻不代表百分之百的新聞自由已經到來，也仍有諸多挑戰在等待著我們去面對。
 
減少審查不一定會讓我們獲得真正的自由，要爭取「健全發展」、「多元均衡」的媒體生態，還是需要閱聽人持續帶著積極的意識去做社會參與，才有可能落實真正的「新聞自由」以及「言論自由」。