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「天天冒著危險到處取締,吃力不討好。」為當局把關內容和政治宣傳的 NCC 前身:新聞局廣電處

2022-01-28
〈臺灣新聞報底片民國五十四年(七)〉,《臺灣新聞報》,國史館藏,數位典藏號:156-030103-0007-041

2020 年 12 月 12 日,中天新聞臺停播,成為臺灣自 2006 年來首家停播的電視新聞臺。一時之間,有關媒體管制的議題,例如 NCC(國家通訊傳播委員會)如何重罰業配、廣告成分過重的節目,或針對不實報導做出相對應裁定的案例,在網路上獲得極高的關注。不過,你知道嗎?現在看來專屬於 NCC 管轄的內容審查作業,在其成立之前,是由什麼單位主責,為視聽人的資訊內容「把關」? 管制者又設定了哪些通訊、傳播的規則呢?
 
讓我們一起來認識負責審查、取締節目內容、頒發廣電事業許可及營運等事項的重點單位,NCC 的前身——新聞局廣電處。
 

政府的化妝師:行政院新聞局

在討論廣電處之前,讓我們先來了解他的上層機關:新聞局。在戰爭局勢之下,傳播媒體往往被視為協助戰略的工具性武器,成立於 1947 年的行政院新聞局,也同樣扮演著這樣的角色。不僅要對內闡釋國家政策、宣揚政績以鞏固領導正當性,還要對外播送國際新聞彰顯國力,並加強針對中國大陸的文化傳播。
 
然而,人稱「政府化妝師」的新聞局,卻是先天體質矛盾,又後天營養不良,非常不健康的一個單位。
 
怎麼說呢?其實,過去新聞局一直被視作政府的傳聲筒,在內容上以稱頌當權者為主要論調,讓社會成為「一言堂」,與新聞應體現的自由價值和意義背道而馳;從《行政院新聞局辦事細則》來看,新聞局內部職掌的業務除國內外新聞處外,還設有出版事業處、資料編譯處、綜合計畫處、廣播電視事業處等多個與「傳播新聞」名稱不相符的業務單位,反過來為其他出版、傳播領域做輔導及審查。
 
從新聞製產到內容審查一把抓,如此複雜的業務,新聞局當然吃不消。而臺灣的影視產業、廣播媒體、新聞報紙,就在這樣獨攬權力的扭曲制度下,渡過了漫長的管制歲月。
 

威權統治下的廣電發展

那麼,臺灣的電視與廣播產業在威權統治下是如何發展的呢?
 
以廣播來說,日治時期的臺灣放送協會,在戰後由中華民國中央廣播事業管理處(今中國廣播公司)接收,更名為臺灣廣播電臺。1958 年,政府以頻譜用盡為由,禁止新電臺設立,當時除官方所掌握的電臺外,尚有 20 餘間的民營電臺,這些電臺大多與國民黨關係緊密,國民黨政府也嚴密監控電臺。
 
直至民國 76 年解嚴前後,隨著政治局勢逐步開放,民眾急需發聲管道,抒發個人對生活、社會和政治的觀察,非法地下電臺才如雨後春筍般迸發。如今我們常聽到的 call in 文化,也是從當時慢慢累積而來。
 

媒體曾是「政府的化妝師」:戰後把持內容管制權力,為當局政治宣傳的 NCC 前身01
廣播收音機執照(Source : 國家文化記憶庫 / CC-BY-NC)

 

相對於廣播,電視事業的發跡更晚一些,直到 1962 年臺視的成立才拉開序幕,接著中視、華視相繼成立,形成了俗稱的「老三臺」電視環境。不過,這些電視臺背後主要仍是黨政軍勢力把持,日常播送的內容也多為官方所控制,不僅電視企劃的主題受限制,內容也都大同小異。
 

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1962 年完工的臺視大樓,位於現今八德路三段上(Source : Wikipedia

 

然而,無論是廣播還是電視,在戒嚴年代負責相關管制、審查業務的,就是我們今天的主角:新聞局轄下的「廣播電視事業處」(簡稱廣電處)。不過,廣電相關的審查業務,一開始其實是規劃在教育部文化局底下,直到 1973 年單位遭到裁撤,廣電相關業務才轉交由新聞局處理,廣播電視事業處於是成立,使得管制更加緊縮。末代新聞局長蘇正平曾如此評論:
 

把管理廣電的職權擺在行政院新聞局,本來就是配合威權領導的設計。新聞局職司宣傳,把廣電、出版和電影的管理都納進來,就是為了方便宣傳,其目標是媒體內容的一元化,而不是多樣化。

 一語道盡威權時期下的臺灣廣電發展,是如何受到政府單位的箝制。
 

民眾對於言論自由的渴望

1970 年代,隨著科技發展、進步,民間已經可以開始學習廣播、電視節目的製作與播映技術,非法電臺、偷接天線和盜錄的案例層出不窮;另一方面,隨著反攻大陸的神話逐漸破滅,嚴密的管制失去正當性,人民越加重視個人生活發展。在經濟起飛的年代裡,整個社會都渴望著不同文化間的交流,也企盼能夠看見、認識更多社會的可能性。
 

從(民國)七十年初的抓非法錄影帶、剪非法營運的第四臺電線⋯⋯廣電處天天冒著危險到處取締,吃力不討好。

曾任廣電處長的洪瓊娟如此形容那個年代。他眼中「吃力不討好」的工作,反映的不過是老百姓對於自由的渴望。意識到事態開始變化的行政院和新聞局,不得不開始做出回應。
 
但出乎意料的是,新聞局並非直接回應民眾的渴求,開放新聞自由;反而開始著手籌備專案小組,進一步研擬廣電管制法案──著名的「廣電三法」於此誕生。
 

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電視機的普及成為民眾獲取新知重要管道(Source : 國家文化記憶庫 /CC-BY-NC )

 

「廣電三法」管制了什麼?

俗稱的「廣電三法」包含1975 年制定的《廣播電視法》、1993 年的《有線廣播電視法》及 1999 年頒布的《衛星廣播電視法》。
 
其中,最早頒布的《廣播電視法》確立了廣播電視節目的分類,包含新聞及政令宣導、教育文化、公共服務和大眾娛樂等,並且沿用至今。值得注意的是,在管制策略上,《廣播電視法》規定媒體內容「不可違背反共復國國策或政府法令」,反映著政府當時對「媒體管制」的思維,和今日我們在意的新聞自由價值,不在同一個討論層次。
 

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吳樂天成立的地下電臺「民主之聲」因違反《廣播電視法》而物品遭到扣押
(Source : 國家檔案管理局

 

在戒嚴後出現的《有線廣播電視法》則是隨著廣電頻道開放而誕生,規範著系統經營者及頻道規劃的運作。過去無線電波因為稀缺性和公共性,讓政府有理由進行管制,並由與政府立場親近的黨政軍把持;有線廣播媒體則是因為需要架設光纜設施,建置成本高昂,相關領域因此幾乎都被壟斷。即便隨著技術與社會氛圍的開放,在解嚴後的社會,廣電處仍憑藉法規把持審核新頻道的權力;雖然對民間言論自由的規範已不如戒嚴時緊縮,但廣電資源仍受到控制,並未被有效且合理使用。
 
最後,《衛星廣播電視法》則是在時代浪潮的末端被推上岸。由於衛星電視技術的成熟,我們得以即時傳播遠方重要的新聞事件,也可以看到海外頻道和節目。順應衛星技術發展,1993 年 TVBS 首次揭櫫 24 小時新聞臺的運作模式,一方面是衛星轉播的濫觴,另一方面也成為後續臺灣媒體惡性發展的開端。
 
《衛廣法》在制定的過程中,因範疇涉及到境外衛星,法案內容大多著重在外資、政府或政黨投資等利益迴避。不過與前面兩法不同的是,《衛廣法》的內容較以往更著眼於媒體素養層次,揭示了新聞媒體產業,在民主化的時代下,終於迎來一些轉變。
 
那麼,合理的廣電管理機制應該是什麼樣子呢?傳播學者蘇正平在其著作中曾表示:
 

民主國家廣電政策的目的,是希望藉由對媒體結構面(所有權、頻譜分配、電臺分佈等)和內容面(誹謗、隱私、公平原則等)的介入管理,促進媒體環境的多元化與多樣化,以確保民主的深化及鞏固。

不過,在廣電三法管理下的臺灣媒體產業,仍然可以從立法的過程與目的中,看見一段不正義的過去。這些經驗讓人不禁懷疑,法律是否真正為閱聽人保障?抑或只是鞏固了少數人的權力?
 
或許我們可以用一些更具體的案例,一起來檢視這些審查制度究竟是如何在臺灣社會中所運作。
 

獨尊「國語」、鄙視「母語」的審查制度!

戰後國民政府接收臺灣,為加速統一國家意識,國民黨躁進地推行「國語政策」。不過,當時的臺灣剛從日本統治下解放,人民習慣使用的語言,不外乎是臺語、客語和日語,與國民黨強力推行使用的「國語」不同。此外,過去生活經歷的差異,也讓政府與民眾在想法上難以彼此理解,衝突從語言演變為政治、省籍等認同衝突。
 

於是,掌握資訊傳播大權的〈廣電法〉直接明定:「電臺對國內廣播應用國語播音之比率,廣播電臺不得少於 55%,電視電臺不得少於 70%。使用方言播音應逐年減少。」顯示當權者極力鞏固國語地位,以法律箝制媒體,媒體便成為宰制民眾的武器,弱勢的人民與語言只會更加弱勢。

 

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1960 年,當廣電業務仍屬於教育部文化局管轄時,就有電臺曾因播放日調、臺語歌曲,而遭到「糾正」(Source :國家檔案管理

 

國語政策和〈廣電法〉規範的衝擊,耳目昭彰地反映在本土文化的重要指標——布袋戲。布袋戲自清代由閩南地區傳入臺灣,隨歷史發展逐漸具臺灣本土特色,以臺語演出為主。當時有名的布袋戲包含《西遊記》、《三國演義》等小說改編之創作,1970 年金光布袋戲黃俊雄製作之《雲州大儒俠》更將臺灣布袋戲帶往巔峰,戲中主角「史艷文」、「藏鏡人」是戲迷們無庸置疑的共同記憶。
 
然而好景不常,〈廣電法〉對方言節目的限制,讓布袋戲的沒落成為大勢所趨。雖然布袋戲曾一度嘗試用「國語」配音,但觀眾對此並不買單,形容國語版的布袋戲「味道都沒了」。不僅如此,新聞局更直接對布袋戲下達「禁演令」。雖然黃俊雄曾表示當時沒有禁播,只是停播,卻也同時表示「當局認為臺語劇播出與當時推行國語運動有衝突,要求電視臺審劇本,通過才能拍,但每次送劇本都不過,最後只好停播」。
 
儘管政府明裡暗裡的打壓方言節目,但弔詭的是,在過去的華語戲劇節目中,還是會出現說臺語的本省籍人士。每當這些角色出現時,總有固定的套路。舉例來說,這些角色經常使用臺語罵髒話,不僅如此,角色都有教育程度通常都比較低,還有可能是戲中的反派。種種作法,都是透過扭曲本土語言形象,而獨尊華語的手段。同時也反映審查和管制的雙重標準——不是不能使用本土語言,而是必須符合政府的政策和喜好。
 
標準浮動的政策,造成眾多民眾的反感。1988 年,三千多名客家人於是集結街頭,抗議政府對族群母語的打壓,成為解嚴後著名的語言抗爭:「還我母語」運動。同時,客家族群也努力地利用不同管道,發揚母語價值,包括 1989 年《客家風雲》雜誌出版,地下電臺裡也出現以客語為主的節目,電視上更開始有了全程客語發音的節目《鄉親鄉情》等。
 

政治、經濟角力下的媒體壟斷

然而,媒體需克服的並不只有政治上的介入,隨著時代的演進,電視廣播的法規也不斷變動。因為有線電視建臺費用甚高,高額經費本身就形成一個難以接近的門檻,限制了多元族群進入市場的機會,讓電視媒體成為一種另類的財團獨佔事業。要如何管理這些媒體,則成為近年來《有線廣播電視法》須面對的重要課題。
 
從《光華雜誌》上的一篇報導內容,或許可以窺見一二:
 

許多學者專家批評,《有線廣播電視法》修正之後形同追認財團壟斷市場的現狀,有助和信與力霸兩個主要集團擴張事業版圖,對於防止壟斷的效用不大。

文中所提到的和信,是當時 Star TV(衛星電視)及知識性頻道 Discovery 的代理。其實和信集團並不是媒體起家,而是以金融和水泥業作為核心;力霸(過去東森集團隸屬於旗下)則起家於鋁門窗、紡織等事業。這也是當今媒體的現況,電視臺背後往往有一個財力雄厚的財團,媒體對他們來說,只是企業水平拓展版圖的手段,是商業和經濟的籌碼以及權力的象徵。以此作為出發點所經營的媒體,自然缺乏對媒體第四權的重視,更讓其他小眾內容媒體難以平等地競爭。
 
政治勢力與財團勢力互相干涉與兩者曖昧不清的關係,讓臺灣媒體產業的管制更加困難且複雜。
 

NCC 的出現,解決了問題、還是留下更多問題?

隨著威權統治時代的遠去,臺灣對於媒體的獨立性日益重視,民間極力呼籲臺灣需要一個獨立的媒體審查機關,2006 年國家通訊傳播委員會(National Communications Commission, NCC)正式成立,成為乘載民眾對媒體第四權期望的新時代獨立機關。縱使在 NCC 成立之時,新聞局其實尚未完全被廢除,在業務的嫁接上有過一段調整和適應。不過最終新聞局仍走入歷史,相關業務分別移併至行政院、外交部、文化部等。有關電視新聞、節目及廣告內容之監理業務,則獨立由 NCC 負責。
 

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仁愛路一段與杭州南路口的「交通通訊傳播大樓」,為國家通訊傳播委員會 NCC 的所在地(Source : wikipedia )

 

NCC 以「委員會」的編制獨立於行政院,不受行政院直接管轄。近幾年 NCC 處理的事件還是不免引起民眾疑慮,不過 NCC 的設置在制度上已經比過往的新聞局好上許多。儘管制度上總是有可以更完善和謹慎的地方,但不能否認 NCC 為媒體產業帶來變革。不過,NCC 該如何促進臺灣媒體的「健全發展」與「多元均衡」?在嚴格的言論審查時代過去之後,政府在言論市場中的角色又該如何轉變?
 

結語:審查制度透明,就通向「自由」了嗎?

隨著民主化的進程,廣電三法歷經多次修法,治理方式逐漸鬆綁,即使有管制內容的作為,如限制置入性行銷、明定節目分級等,也是基於為保障閱聽眾的權益。如今內容審查的制度已更透明,也給予閱聽眾和創作者更多表現和討論的自由空間,但我們的新聞媒體在自由的路上,仍有一段前進的空間。
 

媒體數量的增加並沒有帶來媒體內容的多元,……解嚴後,臺灣有更多的電視臺,但每臺播出的內容都差不多,內容卻沒什麼差異。

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2012 年因旺中併購中嘉案引起人們對媒體資本壟斷議題的關注,新聞自由的內涵並不僅是不受審查而已。(Source:wikipedia)

 

大眾傳播研究所陳炳宏教授點出了現今的媒體問題。即使現在網路媒體和社群,讓各種資訊的收發管道都比以往多元且親近,這卻不代表百分之百的新聞自由已經到來,也仍有諸多挑戰在等待著我們去面對。
 
減少審查不一定會讓我們獲得真正的自由,要爭取「健全發展」、「多元均衡」的媒體生態,還是需要閱聽人持續帶著積極的意識去做社會參與,才有可能落實真正的「新聞自由」以及「言論自由」。

 

本文由故事StoryStudio編輯部與識媒體共同製作
參考資料
  1. 政府推動與整合國際宣傳業務之成效檢討 -原行政院新聞局裁併後之影響 專案調查研究報告(包宗和 王美玉 江明蒼 江綺雯 張博雅) https://www.cy.gov.tw/AP_Home/Op_Upload/eDoc/%E5%87%BA%E7%89%88%E5%93%81/105/105000034105%E5%B9%B4_%E6%94%BF%E5%BA%9C%E6%8E%A8%E5%8B%95%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E5%AE%A3%E5%82%B3_%E9%81%AE%E9%9A%B1%E7%89%88.pdf
  2. 光華雜誌 走過半世紀:新聞局的故事 https://www.taiwanpanorama.com.tw/Articles/Details?Guid=2698f5b0-35c5-47d9-81d5-48ca138d2dee
  3. 卓越新聞獎https://www.feja.org.tw/40216
  4. 結束後的開始:NCC成立歷程與釋憲後的修法議題。陳彥龍、熊杰。廣播與電視第二十八期。民97年6月,頁29-69。
  5. 行政院新聞局辦事細則https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=P0010001
  6. 莊春發〈廣播市場開放的多元化與地方化效果之研究〉https://www.ftc.gov.tw/upload/seminar/18-2.pdf
  7. 蘇正平〈不理想的廣電政策〉(廣播與電視期刊第二十期)http://amt.nccu.edu.tw/wp-content/uploads/2020/01/20-6-%E5%8F%B0%E7%81%A3%E9%9B%BB%E8%A6%96%E5%9B%9B%E5%8D%81%E9%80%B1%E5%B9%B4.pdf
  8. 黃宣範〈語言、社會與族群意識〉(文鶴出版有限公司)
  9. 鍾蔚文〈有線電視〉(《解構廣電媒體》,澄社)
  10. 光華雜誌 第三屆立委拍板──廢止出版法,通過廣電法案 https://www.taiwan-panorama.com/Articles/Details?Guid=a66f6607-00f8-4517-834c-392dec89bb5f
  11. 魏玓〈監理之外:初探NCC在媒體產業輔導與媒體文化發展的角色〉(廣播與電視第二十六期)
  12. 劉昌德〈臺灣商營電視節目內容管制的演變:結構去管制下的「內容再管制」〉(廣播與電視第二十六期)
  13. 洪貞玲〈國家管制與言論自由-從衛星電視換照爭議談起〉(廣播與電視第二十六期)
  14. 陳炳宏〈解嚴媒體生態大變〉(臺灣媒體觀察教育基金會)
 
文章資訊
作者 安東
刊登日期 2022-01-28

文章分類 故事