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當民主跟自由出現衝突,我們需要一個中立的第三者——專訪中研院學者蘇彥圖談基本權與憲法審查

謝易軒 2023-11-30
本期司路歷程邀請到中央研究院法律學研究所研究員蘇彥圖,細說基本權概念以及大法官釋憲的重要性。(首圖素材:浦芝真史)

 

去年夏天,美國聯邦最高法院推翻了 1973 年作成的「羅訴韋德案」(Roe v. Wade)判例,不再視墮胎為美國憲法保障的基本權利之一。多個立場保守的州政府火速恢復墮胎禁令,這些州的女性在享有墮胎權長達半個世紀之後,又失去了這項權利。

 

同樣都是最高法院的大法官,五十年前說憲法保障的自由權包含墮胎權,如今卻有不同的解釋,何以如此?我們應該如何理解「基本權」,又應如何看待大法官的角色?

「這是我的基本人權」,但什麼是基本權?

「人是社群的動物,而其中最重要的政治社群就是國家。簡單講,基本權就是規範我們跟國家之間的關係,然後形成的一個政治秩序(political order)。」中研院法律學研究所研究員蘇彥圖解釋,若用更白話的方式來說:「就是國家可以對我們做什麼、不可以對我們做什麼,或者必須要為我們做什麼。」

 
常常聽到別人說「這是我的基本權利」,不過基本權究竟是什麼?(攝影:浦芝真史)

舉例而言,因為言論自由屬於基本權,國家不能任意禁止我們自由發表意見;人民有財產權,政府不能隨意剝奪,若要使用這些財產,必須依法經過徵收程序,發給補償;又如我們有生命權,國家必須保護人民的生命;而訴訟權與受國家教育等權利,則使我們能夠要求國家積極提供一些公共服務。

 

因此,基本權有時候是消極的,就像是一面防護盾,防止握有權力的國家侵害,有一些基本權卻是積極的,人們能夠要求政府以實際作為加以保護。而用來定義與規範何謂基本權的,則是法律之母「憲法」。
 

 

若不用憲法來規範,沒有「基本權」可言

臺灣的憲法給予許多人民應享之權。我們都知道憲法是位階最高的法規範,且基本上很難修改。為什麼一定要把這些權利寫進憲法,不能由一般法律來規定?

 

「如果只用法律規範權利,權利所受到的保障程度可能相當有限。」蘇彥圖說,因為法律規定只要國會多數的同意就可以修改,在民主國家,一旦經由國會通過修法,權利就可能消失。換句話說,若人民有多少權利取決於社會的政治多數,少數族群有什麼權利是由多數決定的,基本權就不基本了。

 

因此,基本權利除了界定國家與個人的關係,還界定了多數跟少數的關係,它保護少數的權利不會輕易被多數侵犯或剝奪。

 
憲法的修改門檻高,保障了基本權不輕易地被撼動。(攝影:浦芝真史)

平等權、自由權(包括身體、遷徙、言論、宗教等自由權)、生存權、工作權、受教權……,憲法雖明定了許多基本權,卻不可能一一列舉,於是憲法第 22 條言明,除有規定的以外,「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」

 

這代表即使沒有明確列於憲法的權利清單,一項個人的利益仍然有可能是屬於憲法保障的基本權。但如果它會妨害到「社會秩序公共利益」,可能就不受保障了。憲法第 23 條還說:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」顯然,若於公共秩序有害,即使是憲法中列出的自由權,也會受到法律的限制。

 

不難理解,在社群中的個人不可能是完全自由的,因為你的自由可能侵害到其他人的自由與權利。當我們以民主程序所生成的法律來規範自由,便需要在民主與自由之間拿捏適當的平衡。

 

基本權利是「民主」與「自由」價值之間的權衡

「民主需要自由,但有時候民主與自由會相牴觸。」蘇彥圖進一步解釋,民主需要自由,因為有了言論、新聞與投票的自由,民主政體才得以順暢運作;然而民主有時候會限制自由,因為政治多數不一定會保護少數人的自由權。

 

法院會運用「比例原則」等基本的憲法原則,決定這些限制合理或不合理。若是憲法應保障的基本權,即使不符合多數期待,也仍然需要保護。因而有時候,自由的彰顯也會需要以民主作為代價。

 

以美國爭議長達數十年的墮胎爭議為例,墮胎究竟是不是憲法所保護的基本權?1973 年的羅訴韋德案,美國聯邦最高法院判定它是,不過在當時許多大眾並不能接受。來到當代,儘管今日美國社會的主流民意支持羅訴韋德案這個判決先例,2022 年的大法官們則是以「墮胎權並未深植在美國的歷史與傳統中」為由,推翻了這項判決。這一局,民主看似勝出,自由則是輸家。

  回頭看太平洋這端的臺灣,2017 年轟動國際的第 748 號釋憲,宣示不論同性、異性,與誰結婚的自由屬「重要之基本權(fundamental right)」,受憲法保障。然而,若將這個議題交付民主,這樣的決策大概不會過關。
 
從不同的大法官判決來看,民主有時候會限制自由,自由有時候也會違背民主。(攝影:浦芝真史)

姑且不論孰是孰非,可以看出,在不同的時空背景與大法官組成下,不同的論理取徑可能得出截然不同的結果。

不論大法官的決定是什麼,他們的判決有憲法作為後盾。喜歡與否,人人都要遵守,因為這就是一個法治(rule of law)的憲政國家得以運作的基本精神。

 

大法官說了算,憑什麼?

或許有人會質疑,不論美國的墮胎權,或者臺灣的同性婚姻權,都極富社會爭議。如此重大的決定,憑什麼由大法官寥寥數人(在美國為九名,臺灣十五名)說了算?

 

「這是很好的問題,也將是永恆的衝突。」蘇彥圖若有所思地說。臺灣的大法官與普通法官不同,是唯一經總統政治任命、國會同意的法官,雖有民意基礎,但畢竟不是一票一票選出。然而蘇彥圖強調,由大法官握有最後話語權,有一個重要意義:「這表示不是總統,也不是國會說了算,而是『憲法法院』說了算。我們用這個方式,確保憲法秩序是可以運作的。」

 

「如果多數(國會)說了算,根本沒有基本權可言。所以當多數跟少數出現衝突,我們需要一個中立的第三者,即便只有幾個人,他們作出解釋並提供理由,比較能夠保障你的基本權利。」蘇彥圖進一步解釋。
 

蘇彥圖表示,由大法官握有最後話語權有一個重要意義,亦即不是總統,也不是國會,而是「憲法法院」說了算。(攝影:浦芝真史)

另外,蘇彥圖提到了一個很重要的觀念,叫做「最不危險的部門(least dangerous branch)」。法院只能講道理,既沒有武力(sword),也沒有金權(purse),讓最不危險的部門說最後一句話,較能維持秩序。

 

「他們之所以能做這個決定,不是因為他們比較聰明或有智慧,而是這個機制讓我們覺得,長遠下來,用這個方式做的決策比較有機會能是好的決策。」蘇彥圖如此結論。

 

從大法官釋憲到憲法法庭,權利的最後防線

「所有的憲法,甚至是極權國家的憲法,人權都寫得很漂亮。」蘇彥圖說:「但並不是寫在憲法裡面,它就自然而然會受到保護。」

 

於是,權利救濟的制度也非常重要。當人民覺得權利受到侵害,不管是用民事、刑事或是行政訴訟,都可以透過司法程序到法院主張權利。

 

而若用盡這些救濟程序,還是覺得有所委屈,我們可以聲請憲法法院判決,讓大法官來做人民基本權利的最後一道防線。
 

當用盡所有的救濟程序,人民可以聲請憲法法院判決,讓大法官來做人民基本權利的最後一道防線。(攝影:浦芝真史)
過去大法官召開「大法官會議」做成「釋字」來釋憲,2022 年《憲法訴訟法》上路後,則改為以「憲法法庭」做成裁定與判決,雖然本質上同樣都是司法審查,但是程序配置更加縝密,資訊也更透明。我們不但能知道未來半年大法官會針對哪些案件進行言詞辯論,對特定議題有研究與熱情的人民,也可以聲請擔任「法庭之友」,提供大法官相關資訊。
 

如此除了有更高的社會參與度,「人的決策就是這樣,當有好的資訊,就比較容易做出好的決定。」蘇彥圖說。
 

 

在違憲審查中,憲法才有清楚的時代輪廓

 「憲法作為一部規範,都會有時代限制,要比較長遠的受到遵循,就需要隨時代變遷做些改變。」蘇彥圖說,因此憲法訂定時不只有概括條款,即使有列舉的權利,也都定得非常抽象。
 

同樣的自由權規定,從威權時代到今天的臺灣,在實踐上就有很大的不同。憲法中賦予的許多基本權,也是在大法官一步步的思索與解釋之間,隨著時空的遞嬗,描繪出符合時代的具體輪廓。
 

大法官的解釋與判決,會隨著時間遞嬗,也同時推動著社會變化。(攝影:浦芝真史)

2000 年,大法官曾經駁回同性婚姻的釋憲聲請,2017 年時,釋字 748 號卻判定,民法沒有保護同性配偶的結婚權利,是侵犯基本權利。2002 年釋字 554 號也曾解釋,對通姦者處以刑罰,是為維護家庭制度,並不違反憲法。十八年後,第 791 號解釋卻推翻了它,終於完成通姦除罪化。

 

透過司法審查,大法官釋憲反映著、也推動著社會的變化。法院在審理有高度道德爭議案件時,必須評估社會現況,做出好的政治判斷。

 

「基礎權利的政治」才是讓一項權利穩固的關鍵

「雖說法院可以說最後一句話,但往往說了也不真的是最後一句。若人們不信服,還是會違抗,甚至試圖改變。」蘇彥圖說。

 

人們是否肯認、何時肯認一項憲法沒有明確列舉的基礎權利,最終還是得取決於社會的文化、教育、和政治現實,蘇彥圖稱之為「基礎權利的政治」,而司法只是其中的一部份。

 

社會運動、教育宣傳,以及整個社會的調整與配合,才會讓一項權利的保護真正穩固。或許,就如蘇彥圖曾在著作中所說的:「與其問憲法法院做了什麼,我們或許更該問其他政治行動者——乃至於我們自己——做了什麼。畢竟,基礎權利的肯認與保護,從來就是整個憲政社群的事。」
 

基本權並不是被明定在憲法上就會獲得人民的肯認,蘇彥圖認為,社會運動、教育宣傳,以及整個社會的調整與配合,才會讓一項權利的保護真正穩固。(攝影:浦芝真史)
 
蘇彥圖
中央研究院法律學研究所研究員,美國哈佛大學法學博士。研究領域為民主法、民主理論、憲法理論、司法政治、比較憲法。
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文章資訊
作者 謝易軒
攝影 浦芝真史
刊登專欄 司法與社會對話|司法院
刊登日期 2023-11-30

文章分類 副刊
收錄專題
通往自由平等之路:基本權與釋憲者
回首臺灣憲法審查來時路,重新認識自身生活與司法改革間的交互影響,看見法律中基本權利的時代輪廓
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